Uzasadnienie
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia F. S.A., uchylił postanowienie Prezydenta m. W. z dnia [..] listopada 2013 r., nr [...], w sprawie zawieszenia postępowania o ustalenie odszkodowania za grunt położony w W., wydzielony pod drogę publiczną w rejonie ul. [...], stanowiący działkę ew. nr [...] z obrębu [...], o pow. 1,2337 ha, uregulowany w KW [...] i jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu postanowienia podano, że Prezydent m. W. z urzędu na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. ww. postanowieniem z dnia [...] listopada zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w W. w Dzielnicy [...] pod drogę publiczną, stanowiący działkę ew. nr [...] z obrębu [...], z uwagi na wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta m. W. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oraz wstrzymanie wykonania tej decyzji (postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r.). W zażaleniu na to postanowienie F. S.A. wniósł o jego uchylenie, podnosząc, że wskazane przez organ wznowienie postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym w myśl at. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji błędnie uznał, iż wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta m. W. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] oraz wstrzymanie jej wykonania jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym zawieszenie postepowania jest uzależnione od spełnienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku;
- 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;
- 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W analizowanym postępowaniu taka sytuacja nie miała miejsca. Wojewoda [...] podzielił zarzut zażalenia, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., gdyż poza opisem stanu faktycznego sprawy, zawiera dwuzdaniowe stwierdzenia uzasadniające konieczność zawieszenia postępowania. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie Prezydenta m. W. w przedmiocie zawieszenia postępowania w ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w Dzielnicy [...], wydzielony pod drogę publiczną w rejonie ul. [...] jest niezasadne i narusza art.97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7,80 i 107 § 3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie wniosło Miasto W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wstrzymanie wykonania decyzji o podziale nieruchomości wydanej na skutek wznowienia postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym wobec postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- 2) art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu postanowienia Prezydenta m. W. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przy jednoczesnym braku wskazania w uzasadnieniu decyzji w jakim zakresie sprawa powinna zostać wyjaśniona oraz jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazując na powyższe pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi podano, że na chwilę orzekania przez Wojewodę [...] i wniesienia niniejszej skargi, wykonanie decyzji nr [...] zostało wstrzymane. Skarżący stwierdził, iż w świetle stanowiska NSA zawartego w wyroku z dnia 13 października 2000 r., sygn. akt IV SA/Wa 1670/98, zawieszenie postępowania w sprawie odszkodowania było prawidłowe. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że Wojewoda [...] nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż uchylając postanowienie Prezydenta m. W. nie wskazał w uzasadnieniu swojego postanowienia, w jakim zakresie sprawa powinna być wyjaśniona, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak tego wymaga ten przepis. Z treści uzasadnienia wynika, że w ocenie Wojewody brak było podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania. W tej sytuacji Wojewoda powinien w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie Prezydenta m. W. i umorzyć postępowania w I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowana w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił w całości postanowienie Prezydenta m. s. W. z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną i jednocześnie przekazał sprawę do powtórnego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skorzystanie zatem z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Powołany przepis, jak stanowi art. 144 k.p.a. ma zastosowanie do zażaleń wniesionych na postanowienie. Zważyć należy, iż co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 k.pa.) lub merytoryczno- reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
Temu samemu celowi służy instytucja przewidziana w przepisie art. 136 k.p.a. uprawniająca organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów sprawie, z którego to narzędzia organ odwoławczy może skorzystać na gruncie niniejszej sprawy. Jeżeli organ odwoławczy przyjął, że materiał dowodowy został w sposób nieprawidłowy zinterpretowany przez organ I instancji, to w takiej sytuacji jego rolą było przeprowadzenie oceny stanu faktycznego i prawnego, której wynikiem winno być postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak takiej oceny w powiązaniu z treścią wydanego postanowienia oznacza, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 kpa, a tym samym naruszył wyrażoną w art. 15 kpa – zasadę dwuinstancyjności postepowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.