Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie dwu budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w R. Organ pierwszej instancji orzekając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uzgodnił projekt decyzji.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż projektowany do zabudowy obszar obejmuje grunty, które uzyskały zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który już nie obowiązuje, powołując się na informacje zawarte w projekcie opiniowanej decyzji. Stwierdzono także, iż uprzednio wyrażona zgoda jest skuteczna. W tej sytuacji ponowne wyrażanie zgody nie jest konieczne w związku z czym wojewoda trafnie uzgodnił projekt decyzji.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu I. P. wskazano, iż zarzut dotyczący braku oceny oddziaływania na środowisko powinien być rozpatrywany na etapie uzyskiwania zgody na budowę.
W skardze na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi I. P. podniosła zarzut, iż działka objęta uzgodnieniem stanowi teren zakładu pracy – Kopalni Z. Zgodnie z wymaganiami BHP i przeciwpożarowymi kopalnia powinna posiadać strefy ochronne – właściwie zagospodarowane. W dokumentacji wydanego postanowienia nie ma oceny oddziaływania oraz wskazań lokalizacyjnych dla kopalni (kopię decyzji w tym przedmiocie Skarżąca załączyła do skargi), co stanowi naruszenie art. 77 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.
Stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji, Sąd miał na względzie, iż zostały one wydane przez organy niewłaściwe w sprawie w toku instancyjnym.
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie w zakresie uzgodnienia z uwagi na potrzebę ochrony gruntów rolnych wydane w trakcie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie, organy administracji wskazują, iż dla terenu gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie została uzyskana zgoda na przeznaczenie gruntów na produkcję nierolną i nieleśną w ramach procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie utracił moc.
W świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzja dotyczy gruntów rolnych, jej wydanie poprzedza się uzgodnieniem z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uzgodnienie to dokonywane jest w formie postanowienia, co wynika z art. 106 § 5 K.p.a. (zasadę tą potwierdza dodatkowo art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana jedynie, gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy). Sporządzenie planów jest wymagane m.in. w przypadkach określonych w art. 7 ust. 2 w zw. z treścią art. 7 ust.
- 1. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Ustawa ta wskazuje dodatkowo wymagania formalne, jakie muszą być spełnione w przypadku sporządzania planów z uwagi na ochronę gruntów rolnych i leśnych Należy do nich wymaganie uzyskania uzgodnienia z organami określonymi w art. 7 ust.
- 2. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Uwzględniając powyższe uwarunkowania trzeba skonstatować, iż ochrona gruntów rolnych jest realizowana przy zachowaniu dwu następujących odrębnych procedur uzgadniania z organami właściwymi w tych sprawach:
- 1) w ramach sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – w razie wyłączania gruntów z produkcji w sytuacjach określonych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,
- 2) w ramach uzgodnień poprzedzających wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym decyzji o warunkach zabudowy), w przypadkach terenów dla których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego - gdy przedsięwzięcie ma być realizowane na gruntach rolnych w innych przypadkach niż wymienione w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Gdy chodzi o właściwość do wyrażania zgody na przeznaczenie gruntów do celów produkcji nierolnej kompetentnym do zajmowania stanowiska w sprawie, według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, był odpowiednio minister właściwy do spraw rolnictwa albo wojewoda (art. 7 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).
Wskazana wyżej regulacja, ustanawiająca szczególne kompetencje wojewody (obecnie kompetencje w tym zakresie przejął marszałek województwa) oraz ministra właściwego do spraw rolnictwa, stanowi wyjątek od ogólnych reguł określania kompetencji organów właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, określonych w art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ich świetle, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, generalnie organem właściwym w I. instancji w sprawie ochrony gruntów rolnych jest starosta. Ponieważ brak jest szczególnych regulacji w zakresie właściwości organów w sprawie uzgodnień dokonywanych przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, w myśl art. 53 ust. 3 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy inwestycja dotyczy gruntów wykorzystywanych na cele rolne, właściwym w sprawie jest generalnie właśnie starosta. W tej sytuacji rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co prowadziło do stwierdzenia ich nieważności przez Sąd.
Odnosząc się do kwestii merytorycznych należy stwierdzić co następuje.
Organy właściwe w sprawie ochrony gruntów rolnych, zajmują stanowisko w sprawie, nie zależnie czy chodzi tu o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy o wyrażenie zgody w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnosząc się generalnie do kwestii merytorycznych dotyczących zasadności przeznaczenia gruntów do celów innych niż produkcja rolna, mając na względzie zasady ochrony gruntów rolnych wskazane ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych (patrz np. art. 6 ust. 1 ustawy). Jednak w sytuacjach szczególnych, np. gdy teren objęty był uprzednio zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które następnie utraciły moc (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) organ właściwy obowiązany jest wyrazić pozytywną opinię odnośnie przedsięwzięcia wiążącego się z wyłączeniem gruntów z produkcji, gdyż merytorycznie problematykę zasadności przeznaczenia gruntów na inne cele została już rozstrzygnięta.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż nietrafne są zarzuty skargi dotyczące kwestii nie rozważenie przez organ orzekający spraw związanych z kwestiami funkcjonowania zakładu pracy – Kopalni Z. Zagadnienia podniesione w skardze nie są przedmiotem uzgodnień dokonywanych przez organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych. Stąd nie trafny jest także zarzut nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w tym skompletowania dokumentacji) odnośnie podnoszonych w skardze zagadnień, w szczególności naruszenia art. 77 K.p.a. w tym zakresie.
Abstrahując od dostrzeżonych w sprawie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, należy jednak zauważyć, iż przedstawione Sądowi akta sprawy nie pozwalają uznać aby organy orzekające dotąd w sprawie zgromadziły konieczną dokumentacje dla zajęcia stanowiska odnośnie kwestii istotnych z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. W przedstawionych aktach nie ma mianowicie dokumentów potwierdzających istotne dla orzekania w konkretnej sprawie okoliczności, w szczególności faktu powołanego w orzeczeniach objęcia terenu zgodą, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ramach sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazanie w tym zakresie przez organy orzekające w sprawie jedynie informacji zawartych w projekcie uzgadnianej decyzji o warunkach zabudowy nie może być uznane za wystarczające, gdyby uznać, iż w sprawie wypowiadają się wyspecjalizowane organy, kompetentne do wykonywania zadań w zakresie ochrony gruntów rolnych.
Gdyby w sprawie wypowiadał się organ właściwy, jego zadaniem w przedmiotowej sprawie byłaby właśnie weryfikacja prawidłowości ustaleń co do istotnych okoliczności dotyczących zapewnienia ochrony gruntów rolnych. Wskazane uchybienie odnośnie postępowania organów obu instancji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, zważywszy, iż orzekały w niej organy z naruszeniem właściwości.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 2 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekaże sprawę organowi właściwemu do dokonania uzgodnienia.