Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obiektu "[...]" Gm. N., w części dotyczącej poscaleniowej działki nr [...] o pow. 0,9055 ha.
W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał na objęcie postępowaniem scaleniowym Wspólnoty Gruntowej Wsi K., w którym dokonano jej podziału w oparciu o dane zawarte w decyzji b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D. nr [...] z dnia [...] lipca 1964 r., zawierającej m.in. wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. W poz. 40 powołanego wykazu, figurował E. S. (bez podania imienia ojca) łącznie z danymi o posiadanym przez niego gospodarstwie rolnym o pow. 12,64 ha, skutkiem czego wielkość przysługującego udziału we wspólnocie gruntowej ustalono w ewidencji gruntów i budynków w wysokości 170266/5462676. W latach siedemdziesiątych dokonano wpisu w ewidencji gruntów i budynków do wskazanego udziału we wspólnocie gruntowej na rzecz E. S. syna B., jako związanego z gospodarstwem rolnym o pow. 14,380 ha.
Następnie, w 1987 r. dokonano odnowienia ewidencji gruntów i budynków, wpisując jako uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej J. S. - następcę E. S. s. B.. Organy orzekające w sprawie uznały, że wskazane dane w ewidencji gruntów i budynków co do osoby uprawnionej do udziału we wspólnocie gruntowej są błędne, ponieważ sporny udział we wspólnocie gruntowej nie był związany z gospodarstwem rolnym E. S. s. B., skoro gospodarstwo to miało pow. 14,380 ha, lecz z gospodarstwem rolnym E. S. s. S., którego powierzchnia w 1964 r., jako w czasie sporządzania wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wynosiła 12,64 ha. Skutkiem tego uznano, że przy dokonywaniu scalenia i podziału wspólnoty gruntowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., rażąco naruszono art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 173, poz. 1749), ponieważ ekwiwalent zamienny za udział we wspólnocie gruntowej w postaci działki nr [...] o pow. 0,9055 ha wydzielono J. S. s. E., jako następcy prawnemu osoby, która nie była ujęta w wykazie osób uprawnionych - zawartym w decyzji b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D. z dnia [...] lipca 1964 r, zamiast E. S. s. S.. Za rażące naruszenie prawa uznano zatem
Sygn. akt IV SA/Wa 2096/06 wydzielenie ekwiwalentu gruntowego niewłaściwej osobie, niż wynikałoby to z dokumentów źródłowych.
W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożonej przez J. S. zarzucono naruszenie art. 11, art. 107 oraz art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, wskazując na prawidłowe ustalenia Starosty [...] przy dokonywaniu scalenia i podziału gruntów wspólnoty gruntowej, uznając za osobę uprawnioną z poz. 40 wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi K., E. S. s. B., a nie E. S. s. S.. Znajduje to uzasadnienie w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w D. z dnia [...] lipca 1964 r. oraz decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] sierpnia 1975 r. O ile bowiem w projekcie wykazu sporządzonym w 1964 r. oraz w decyzji z dnia [...] lipca 1964 r, nie wskazano na imię ojca E. S., o tyle jednak w wykazie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wskazano E. S. s. B..
Wbrew ustaleniom organów orzekających, w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, E. S. s. B. dysponował gospodarstwem o pow. 13,773 ha, natomiast E. S. s. S. dysponował gospodarstwem o pow. 13,591 ha.
Oznacza to, iż E. S. s. B. posiadał na terenie wsi K. GRN D. gospodarstwo rolne i faktycznie korzystał z nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. E. S. s. B. został ujęty jako uprawniony do udziału we wspólnocie gruntowej w decyzji z dnia [...] lipca 1964r. oraz w decyzji z dnia [...] sierpnia 1975r., następnie jego prawo ujawnione zostało w ewidencji gruntów.
Niezrozumiałym dla skarżącego jest więc działanie organów nadzoru zmierzające do zakwestionowania uprawnienia J. S. - następcy prawnego E. S. s. B., do udziału we wspólnocie gruntowej wsi K. a w konsekwencji do wydzielonego w toku postępowania scaleniowego ekwiwalentu w sytuacji, gdy stanowiące podstawę ustaleń osób uprawnionych do wspólnoty akty prawne nie zostały wzruszone i nadal pozostają w obrocie prawnym. Starosta [...] nie mógł w toku postępowania scaleniowego dokonać weryfikacji, ustalonego w drodze decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w D. z dnia [...] lipca 1964r. oraz decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] sierpnia 1975r., wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa uprawniającego organ administracji do wydania decyzji administracyjnej w zakresie danej sprawy. Rażące naruszenia prawa polega natomiast na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana, lub które uprawniały organ do wydania decyzji. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania.
Oceniając legalność decyzji administracyjnej organ nadzoru zobowiązany jest zatem dokonać oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana i czy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Uwzględniając powyższe, ocena prawna organów obu instancji orzekających w sprawie, dotycząca decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym i w zgromadzonym materiale dowodowym.
Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349, ze zm.), o treści obowiązującej w dniu wydania kwestionowanej decyzji Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obiektu "[...]", stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów należało określić według danych ewidencji gruntów.
W ewidencji gruntów i budynków, w chwili wydawania decyzji scaleniowej, tj. w 2003 r., wpisany był, jako uprawniony do udziału we wspólnocie gruntowej wsi K., J. S. - następca prawny E. S. s. B.. Takie też dane przyjął Starosta [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia.
Pomimo tego, organy nadzoru obu instancji uznały, iż dane zawarte w ewidencji nie są prawidłowe, ponieważ pozostają w sprzeczności z dokumentami źródłowymi mającymi wskazywać, że udział we wspólnocie gruntowej wsi K., powinien być w 1964 r. przypisany E. S. s. S., a nie następcy prawnemu E. S. s. B..
Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla całego kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.
Jako rejestr stale aktualizowany, ewidencja gruntów i budynków powinna zatem odzwierciedlać aktualny stan ewidencyjny, obejmujący także informacje o stanie prawnym nieruchomości. W ewidencji gruntów i budynków dokonuje się jednak tylko rejestracji stanu prawnego, który jest ustalany na podstawie innych dokumentów, z którymi ustawodawca wiąże taki skutek (§12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454).
Oznacza to, że dane zawarte w ewidencji, zwłaszcza dotyczące stanu prawnego, pomimo kategorycznej treści art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nie są bezwzględnie wiążące w postępowaniu scaleniowym, jeżeli w toku postępowania okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie, albo pozostają w sprzeczności z dokumentami źródłowymi stanowiącymi podstawę wpisów w tej ewidencji, w tym z dokumentami określającymi stan prawny. Nie oznacza to jednak dopuszczalności pominięcia przez organ scaleniowy danych zawartych w ewidencji - takie działanie pozostawałoby bowiem w oczywistej sprzeczności z powołanym art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W takiej sytuacji, brak związania danymi zawartymi w ewidencji oznacza, że należałoby najpierw dokonać aktualizacji tych danych, i dopiero po tej aktualizacji, dane te mogłyby stać się podstawą ustaleń w postępowaniu scaleniowym, zgodnie z powołanym art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.
W rozpatrywanej sprawie, Starosta [...] nie dokonał skutecznej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie stanu prawnego udziałów we wspólnocie gruntowej wsi K., mimo, iż przed wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. podejmował takie działania, m.in. z wniosku A. S. -kolejnego następcy prawnego E. S. s. S., złożonego w dniu 29 listopada 2002 r., skutkiem którego wydawał kolejne decyzje w zakresie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków, uchylane następnie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa
Sygn. akt IV SA/Wa 2096/06 [...]. Do zatwierdzenia projektu scalenia Starosta przyjął zatem dane, dot. stanu prawnego, zawarte w ewidencji gruntów i budynków o treści z dnia orzekania o zatwierdzeniu scalenia.
Takie postępowanie organu nie może być uznane za rażące naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jak przyjęły to organy nadzoru, skoro w zestawieniu z powołanym art. 20 tej ustawy, organ ten nie zakwestionował skutecznie wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków co do osoby uprawnionej do udziału we wspólnocie gruntowej wsi K.. Należy przy tym mieć na względzie, iż stosownie do art. 8 oraz art. 11 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169, ze zm.), dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych, lecz osoby uprawnione do udziału we wspólnocie ustala się w drodze decyzji właściwego organu. Taka decyzja wydana została w przedmiotowej sprawie w 1964 r., lecz zawarty w niej wykaz ulegał w późniejszym czasie określonym zmianom co do osób uprawnionych do udziału we wspólnocie.
Ocena prawna decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., sformułowana została przez organy nadzoru, dopiero po nieskutecznym podejmowaniu postępowań zmierzających do zaktualizowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków co do osoby uprawnionej do spornego udziału we wspólnocie gruntowej wsi K., również przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...]. Także bowiem te postępowania okazały się nieskuteczne, w wyniku czego organy nadzoru uznały, iż podstawą ustalenia osób uprawnionych do spornego udziału we wspólnocie gruntowej dla rozstrzygnięcia sprawy scalenia, nie powinny być dane z ewidencji gruntów i budynków, lecz dane z dokumentów źródłowych, mających wskazywać na następców prawnych E. S. s. S., a nie następców prawnych E. S. s. B.. Organy orzekające nie oceniły jednak we właściwym postępowaniu znaczenia zmian dokonywanych w latach siedemdziesiątych w zakresie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz sposobu, w jaki zmiany te zostały dokonane i wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków.
Jakkolwiek, dane ewidencyjne spornego udziału we wspólnocie gruntowej wsi K., na dzień wydawania decyzji o zatwierdzeniu scalenia obszaru tej wspólnoty, mogły nie być aktualne w odniesieniu do dokumentów źródłowych, mogących stanowić podstawę wpisu tych danych do ewidencji, określających osoby uprawnione do udziału w tej wspólnocie, to jednak w okolicznościach podejmowania przez organy ewidencyjne kolejnych nieskutecznych decyzji w zakresie zmiany tych danych, nie można przypisać Staroście [...] rażącego naruszenia prawa decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Decyzja ta uwzględnia bowiem treść danych ewidencyjnych istniejących w 2003 r.,
Sygn. akt IV SA/Wa 2096/06 stanowiąc wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, po nieskutecznym ówcześnie podejmowaniu działań zmierzających do zaktualizowania tych danych. Skutkiem takich ustaleń, brak jest podstaw do uznania za rażąco naruszające prawo, określenie w tej decyzji osoby uprawnionej do uzyskania ekwiwalentu zamiennego za udział we wspólnocie gruntowej wsi K. w postaci działki nr [...] o pow. 0,9055 ha.
W przypadku stwierdzenia, że dane te nie były aktualne w dniu zatwierdzenia projektu scalenia, stosowne organy powinny podjąć takie działania, które będą procesowo adekwatne do charakteru dokonanych ustaleń, z uwzględnieniem oceny tych dokumentów, które mogły w przeszłości oraz mogą obecnie stanowić podstawę dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków, w świetle przepisów dotyczących aktualizowania ewidencji gruntów i budynków.
Organy orzekające w sprawie, nie uwzględniły powołanych okoliczności, skutkiem czego, z naruszeniem art. 7 i art. 156 §1 pkt 2 kpa, mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, zbyt pochopnie uznały decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. za rażąco naruszającą prawo.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający w pierwszej kolejności oceni charakter ustaleń przyjętych za podstawę decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. w zakresie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, i dopiero na tej podstawie, z uwzględnieniem całości materiału dowodowego, określi właściwy tok i tryb dalszego postępowania, adekwatny do dokonanej oceny.