Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2010 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] października 2009 r. stwierdzającą, że nieruchomość oznaczona aktualnie numerami działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] cz. [...] zapisana w księdze wieczystej KW [...] oraz nieruchomość oznaczona numerami działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] zapisana uprzednio w księdze hipotecznej o oznaczeniu hip. Dobra Ziemskie "F.", podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.) i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
W dniu 21 lutego 2002 r. do Wojewody [...] wpłynęły wnioski J. B., o wydanie decyzji stwierdzającej, że majątek ziemski O., w części stanowiącej zespół pałacowo-parkowy oraz ias, majątek ziemski O. w części stanowiącej las o pow. [...] ha, majątek ziemski Dobra Ziemskie "F." o pow. [...], znajdujące się w gm. B., woj. [...], nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2002 r. orzekł, że majątek ziemski O., w części obejmującej zespół pałacowo-parkowy, podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e wymienionego dekretu.
Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2008 r., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] wydał decyzję z [...] października 2009 r. o ww. treści.
Decyzją z [...] września 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i
Sygn. akt IV SA/Wa 2096/10 prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi obszarowe - przechodziła z mocy prawa z dniem 13 września 1944 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami oraz całym inwentarzem żywym i martwym, jak również znajdującymi się na niej przedsiębiorstwami przemysłu rolnego.
Natomiast w § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm. - dalej w skrócie jako: rozporządzenie), określony został tryb administracyjny rozstrzygania sporów o to czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Strona mogła się ubiegać o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organem właściwym do orzekania w tym zakresie w pierwszej instancji były wojewódzkie urzędy ziemskie, obecnie wojewodowie. Złożony w niniejszej sprawie wniosek dotyczył właśnie stwierdzenia, że przejęte na rzecz Skarbu Państwa ww. majątki ziemskie, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana dwukrotnie przez organ I instancji, a obecnie po raz drugi przez organ odwoławczy. Organy opierały się w tym względzie na orzecznictwie sądów administracyjnych, przede wszystkim zaś na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przepis § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Organ II instancji rozpatrując odwołanie strony wziął jednak pod uwagę postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczącego § 5 ust. 1 rozporządzenia, umorzył
Sygn. akt IV SA/Wa 2096/10 postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej tego aktu normatywnego. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał Konstytucyjny dokonał jednak wnikliwej analizy przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., praktyki organów administracji i orzecznictwa sądowego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, wyczerpał swą moc prawną wraz z przejęciem określonych w nim nieruchomości i nie mógł być później stosowany.
Ponadto wskazał, iż mimo, że ani dekret, ani rozporządzenie nie zostały nigdy formalnie uchylone to prawodawca określił zakres czasowy obowiązywania tego rozporządzenia w sposób dorozumiany: mogło ono obowiązywać wyłącznie w celu wykonania dekretu, a zatem również wyłącznie w czasie, w którym była przeprowadzona reforma rolna. Nieuprawnione jest przyznawanie § 5 rozporządzenia szerszego zakresu zastosowania niż przeprowadzenie reformy rolnej. Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy przebiegu procesu nacjonalizacji nieruchomości i stwierdził, że cezurę dla tych procesów stanowi rok 1958, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Z datą wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 5 kwietnia 1958 r., bezprzedmiotowe stały się postępowania administracyjne w trybie § 5 rozporządzenia, mające na celu stwierdzenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej.
Ponadto, rozważając problem obowiązywania § 5 rozporządzenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż rozporządzenie to miało charakter wykonawczy wobec dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W chwili obecnej nabywanie prawa własności nieruchomości rolnej w trybie reformy jest niemożliwe. Biorąc to pod uwagę, § 5 rozporządzenia nie może być obecnie dla organów administracji publicznej podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że ze względu na pierwotny cel reformy rolnej stosowanie § 5 rozporządzenia po jej przeprowadzeniu i w celu jej odwrócenia wykraczałoby, wbrew intencjom ówczesnego prawodawcy, poza cele dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie jest zaś takim celem odwracanie skutków reformy rolnej w związku ze zmianą ustroju prawno-politycznego w 1989 r. Nie może
Sygn. akt IV SA/Wa 2096/10 on zatem służyć jako podstawa do wydawania decyzji administracyjnych o zwrocie całości lub części nieruchomości ziemskiej. W aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach przeprowadzonej reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 K.p.c. Przepis § 5 rozporządzenia jako nie mający mocy obowiązującej nie stanowi szczególnej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 K.p.c.
Minister wskazał dalej, że przepis art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) wyłącza spod kontroli Trybunału te akty normatywne, które utraciły moc obowiązującą. Trybunał Konstytucyjny rozważył czy pomimo utraty mocy obowiązującej przez § 5 rozporządzenia nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zgodnie bowiem z tym przepisem Trybunał dokonuje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia, jeżeli jest to konieczne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że wydanie merytorycznego orzeczenia, które wyeliminowałoby § 5 rozporządzenia z systemu prawnego, nie można uznać za skuteczny środek ochrony praw ewentualnie naruszonych bezpodstawną praktyką stosowania tego przepisu, ponieważ nie obowiązuje on w systemie prawnym i nie może stanowić takiej podstawy. Trybunał podkreślił, że stosowanie prawa nieobowiązującego nie jest kwestią zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, lecz kwestią zakresu stosowania prawa przez sądy i inne organy władzy publicznej.
Organ II instancji rozpatrując sprawę uwzględnił zatem stan zaistniały już po wydaniu w przedmiotowej sprawie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2009 r., a związany z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z 1 marca 2010 r. oraz wpływu jaki ono wywarło na orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie organu istotne jest też to, że w przywołanej powyżej uchwale z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, Naczelny Sąd Administracyjny nie rozważał tych wszystkich kwestii, które były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego i których analiza doprowadziła do stwierdzenia, iż § 5 rozporządzenia utracił moc obowiązującą.
W ocenie Ministra, organ I instancji wydał decyzję w przedmiotowej sprawie przyjmując, że istnieje materialnoprawna podstawa do orzekania w sprawach podpadania nieruchomości pod działanie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944
r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednakże, zdaniem Ministra, brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania tego rodzaju spraw w drodze postępowania administracyjnego, a sprawy takie winny być rozpoznawane przez sądy powszechne. W takim wypadku decyzja organu I instancji pozbawiona była podstawy prawnej, zaś brak podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego stanowi przesłankę bezprzedmiotowości postępowania.
W skardze A. C., K. H., B.S., E. D., G. B.i J.B., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] września 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie:
* art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a., poprzez uznanie postępowania przed organem I instancji za bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania administracyjnego, w okolicznościach braku przesłanek do umorzenia postępowania,
* art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia w zw. z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu
PKWN z dnia 6 września 1944 r. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie droga postępowania administracyjnego jest niedopuszczalna,
* art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 in principio K.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu, wskutek umorzenia postępowania administracyjnego;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
* art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (poprzednio do 1989 roku: o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego), poprzez błędną wykładnię i ustalenie na jego podstawie, w ślad za orzeczeniem TK, że nastąpiła utrata mocy obowiązującej dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w tym utrata mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia,
* art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP w zw. z art. 188 Konstytucji RP, poprzez ich
* Sygn. akt IV SA/Wa 2096/10 błędne zastosowanie i ustalenie, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 roku o umorzeniu postępowania przed TK, sygn. akt P107/08, ma moc powszechnie obowiązującą w zakresie objętym uzasadnieniem w/w postanowienia.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 239 Konstytucji RP, z dniem wejścia w życie Konstytucji RP, tj. 17 września 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą. Natomiast, na podstawie art. 190 w zw. z art. 188 Konstytucji RP, moc powszechnie obowiązującą posiadają orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wyszczególnione w art. 188 Konstytucji. Postanowienie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym nie należy, zdaniem skarżących, do kategorii orzeczeń wymienionych w w/w przepisach Konstytucji RP.
Błędne jest, w ocenie strony skarżącej, stwierdzenie organu, że moc obowiązująca aktu prawnego może wygasnąć w sposób dorozumiany, w bliżej nieokreślonym terminie. Takie ustalenia nie stanowią należytej gwarancji bezpieczeństwa prawnego w demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska. Jak wskazali skarżący, na uzasadnienie w/w tezy, organ oparł się na niesamodzielnych wywodach zaczerpniętych z uzasadnienia w/w postanowienia TK o umorzeniu postępowania, ustalając, że wspomnianym ogólnie (lata 50-te) momentem przełomowym dla reformy rolnej był rok 1958, kiedy weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
Dalej skarżący dokonali analizy prawidłowości motywów w/w uzasadnienia postanowienia TK, pod kątem powołanych w nim przepisów - jak wskazano -rzekomo konwalidujących skutki wadliwych przejęć nieruchomości rolnych, czy jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, derogujących dekret o reformie rolnej i rozporządzenie wykonawcze oraz przedstawili swoje stanowisko w tym względzie.
Nie podzielając stanowiska Trybunału Konstytucyjnego skarżący podnieśli dodatkowo, że zagadnienie dopuszczalności drogi administracyjnej w zakresie orzekania przez organy administracyjne na podstawie § 5 rozporządzenia było przedmiotem rozpoznania w procesie stosowania prawa przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mianowicie, zgodnie z uchwałą składu 7-miu sędziów Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 "przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej". Powołana uchwała NSA wyznaczyła jednolity kierunek, nie tylko merytorycznej wykładni art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej i wąskiej interpretacji celów reformy rolnej, ale także w zakresie ugruntowania drogi administracyjnej na podstawie § 5 rozporządzenia, która przez ostatnie 4 lata była konsekwentnie realizowana przez organy, jak również sądy administracyjne obu instancji, czego skutkiem jest uregulowanie stanu prawnego wielu bezprawnie przejętych przez Państwo nieruchomości i wyeliminowanie skutków bezprawia dokonywanego przez organy administracyjne pod pozorem przeprowadzenia reformy rolnej, właśnie w trybie wynikającym wprost z regulacji odnoszącej się do tych stanów faktycznych i prawnych.
W ocenie strony skarżącej, w następstwie umorzenia postępowania administracyjnego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie rozpatrzył materiału dowodowego dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, zgodnie z jego właściwością rzeczową i miejscową.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134
P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 K.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do uwzględnienia skargi i wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
W myśl powołanego wyżej przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzje w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w pierwszej instancji. Przesłanki umorzenia postępowania nie zostały uregulowane w omawianym przepisie, a zatem zastosowanie znajduje art. 105 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji ma obowiązek umorzyć postępowanie, jeżeli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny niedopuszczalne. Za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. uznaje się natomiast postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ, a tym bardziej wtedy gdy organy administracji w ogóle nie są właściwe do rozpoznania sprawy (tak m. in. Borkowski w Adamiak/Borkowki KPA Komentarz, 6 wyd. Warszawa 2005, art. 105 K.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przyjął, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że określona nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w drodze postępowania administracyjnego. Zdaniem Ministra, sprawy takie winny być rozpoznawane przez sądy powszechne. Organ odwoławczy stając na takim stanowisko wziął pod uwagę postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 argumentując jak wskazano w stanie sprawy.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem w istocie do oceny, jaka droga - postępowania przed sądem powszechnym czy przed organami administracyjnymi jest właściwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Kwestia ta była już wielokrotnie przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów dnia 5 czerwca 2006 r. podjął uchwałę (sygn. akt IOPS 2/06), w której stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w
Sygn. akt IV SA/Wa 2096/10 sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.).
Tym niemniej postanowieniem z 5 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w tożsamej rodzajowo sprawie, wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP?".
Postanowieniem z 1 marca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu jednak Trybunał wskazał, iż ww. rozporządzenie nie może być obecnie stosowane przez organy administracji publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej.
W efekcie powyższego postanowieniem z 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie reformy rolnej, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości - "czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład
Sygn. akt IV SA/Wa 2096/10 nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.)?". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż po wydaniu postanowienia przez Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając moc wiążącą orzeczenia Trybunału z 1 marca 2010 r. w kilku sprawach stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w sprawach, w których orzekano na podstawie ww. przepisu rozporządzenia, przyjmując iż zostały one wydane bez podstawy prawnej. Uznanie, iż § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. utracił moc obowiązującą z chwilą zakończenia reformy rolnej mogłoby skłaniać do odstąpienia od stanowiska sformułowanego w uchwale NSA z 5 czerwca 2006 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, podjął uchwałę, w której stwierdził, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie.
Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 2010 r. Oznacza to, że pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych.
Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w swojej uchwale przeprowadził szczegółową analizę zagadnienia mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. dochodząc do wniosku, że dekret z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - jako że nigdy nie został derogowany przez prawodawcę - nie utracił
Sygn. akt IV SA/Wa 2096/10 mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym również § 5 rozporządzenia nie utracił mocy obowiązującej. Nie można też mówić o jego "skonsumowaniu" z chwilą przejścia na rzecz Państwa nieruchomości podlegających reformie rolnej. Prawodawca dostrzegał bowiem, że wejście w życie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej będzie generowało spory w indywidualnych sprawach wynikające z wątpliwości co do tego, czy konkretna nieruchomość posiadała w dniu wejścia w życie dekretu cechy określone w powyższym przepisie dekretu. Oczywiste jest więc, że analizowany przepis rozporządzenia wyrażał normy generalne i abstrakcyjne, które miały być stosowane w przyszłości, jako procedura rozstrzygania tego typu sporów. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest w dalszym ciągu stosowany w praktyce organów władzy publicznej jako podstawa kompetencji do rozstrzygania o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W obecnych realiach ustrojowych funkcje wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują organy administracji rządowej (wojewodowie). Decyzje tych organów podlegają natomiast kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł nadto, iż nie można przyjąć, że rozstrzyganie sporów dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej w drodze administracyjnej zakończyła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
Zgodnie z art. 187 § 2 P.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. 2 kolei art. 269 tej ustawy określa tryb postępowania w sytuacji, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów. Z art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika tzw. ogólna moc wiążąca wskazanej uchwały. Wspomniana ogólna moc wiążąca uchwały wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z tej normy (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi).
Stosownie zatem do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w powołanej uchwale, Sąd uznał za trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy wskazanych w niej przepisów przez
Sygn. akt IV SA/Wa 2096/10 przyjęcie braku podstawy prawnej do rozpoznania wniosku skarżących o stwierdzenie, że opisana w stanie sprawy nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na drodze postępowania administracyjnego. W wyniku tego zaskarżoną decyzję jako naruszającą prawo należało wyeliminować z obrotu prawnego.
Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany do merytorycznej oceny odwołania skarżących, zakończonej stosownym rozstrzygnięciem.
W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 P.p.s.a. -Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.