Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M. S.A. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r. odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych na działkach nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Dzielnicy B. W. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż Prezydent W odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw na przedmiotowym terenie, ze względu na niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "M. część I".
W myśli art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.
Działki ewidencyjne o nr [...] w obrębie [...], na których przewiduje się lokalizacją stacji paliw, znajdują się na terenie objętym w/w planem.
Obszar obejmujący w/w nieruchomość oznaczony został w planie symbolem 11-U z przeznaczeniem podstawowym – zabudowa usługowa, centrum zaopatrzenia.
Ponadto dopuszcza się usługi ponadlokalne – supermarket oraz lokalne z zakresu usług podstawowych, jak: sklepy, oddziały banku, usługi rzemieślnicze i inne związane z obsługą mieszkańców wraz z niezbędnymi dla funkcjonowania tych usług urządzeniami technicznymi i obsługą komunikacji. W przeznaczeniu uzupełniającym zachowuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową z możliwością jej rozbudowy w pasie przyległym do ulicy [...], zgodnie z granicami działek według podziałów geodezyjnych. W planie (§ 5 pkt.
- 10) zawarta została definicja usług oraz usług podstawowych.
Przez usługi (bez bliższego określenia ich profilu) rozumie się obiekty usługowe wolnostojące lub lokalne usługowe nabudowane, służące szeroko rozumianej funkcji usługowej, z wyłączeniem m.in. obsługi technicznej i naprawy pojazdów mechanicznych, sprzedaży detalicznej paliw do pojazdów.
Natomiast przez usługi podstawowe należy rozumieć obiekty usługowe wolnostojące lub lokalne usługowe wbudowane, nastawione na obsługę mieszkańców użytkowników najbliższego rejonu, położonego w promieniu około 500 m od obiektu (lokalu).
Organ odwoławczy stwierdził, iż po przeanalizowaniu sprawy nie można uznać, że istnieje sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z zapisami planu.
Zgodnie bowiem z brzmieniem planu na przedmiotowym terenie dopuszcza się usługi (określone z profilu) ze wskazaniem, iż dopuszczone są usługi związane z obsługą mieszkańców i obsługą komunikacji.
Zdaniem Kolegium nie można dla obszaru oznaczonego symbolem 11 U zastosować definicji usługi zawartej w § 5 pkt. 10 planu, gdyż definicja ta określa znaczenie usług w sytuacji, kiedy pojęcie usługi użyte jest w planie bez bliższego określenia profilu tych usług. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zupełnie inną sytuacją, gdyż zapisy planu odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem 11 U, wprost określają profil usług, które mogą być realizowane na tym terenie, a w tym wprost usług związanych z obsługą komunikacji, przez co należy rozumieć także stację paliw płynnych.
W świetle powyższych okoliczności organ drugiej instancji wyraził pogląd, iż niezrozumiałe jest wydanie przez Prezydenta. W. decyzji odmownej w sprawie z powołaniem się na niezgodność zamierzenia z planem miejscowym.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli H. i J. H., zarzucając naruszenie § 39 ust. 1 pkt. 1 w zw. z § 5 pkt. 10 Planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "M. cz. I (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 2001 r., poz. [...]) poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "przeznaczenia podstawowego terenu" (§ 39 ust. 1 pkt. 1), jak również definicji "usług (bez bliższego określenia ich profilu)", zawartej w § 5 pkt. 10 tekstu planu oraz niezastosowanie § 5 pkt. 11 w związku z § 39 ust. 1 pkt. 1 planu, a w konsekwencji przyjęcie wadliwego stanowiska, że stacja paliw płynnych jest usługą związaną z obsługą komunikacji i z tego względu zlokalizowanie jej na terenie jednostki 11 – U jest zgodne z ustaleniami planu.
Zdaniem strony skarżącej z brzmienia definicji usług zawartej w § 5 pkt. 10 części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika bezpośredni zakaz budowy paliw ze zbiornikami, a właśnie takie zostały przewidziane do realizacji w projekcie architektonicznym.
Ponadto skarżący podkreślili, iż dla terenu jednostki projektowej 11-U plan ustala przeznaczenie uzupełniające (§ 39 ust. 1 pkt. 2), a mianowicie zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej z możliwością jej rozbudowy w pasie przyległym do ul. [...] i budowa stacji paliw wraz ze zbiornikami paliw wykluczałaby możliwość zlokalizowania w jej sąsiedztwie budynków mieszkalnych.
Skarżący wskazali również na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stron, w konsekwencji czego nie doręczono decyzji M. H., nowemu właścicielowi nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być budowana stacja, co zdaniem skarżących powoduje, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładu norm prawa materialnego.
W tym miejscu należy zauważyć, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd uznał, iż skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W postępowaniu administracyjnym zasadą wynikającą z art. 138 k.p.a. jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od tej zasady.
Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia wyżej wskazanych przesłanek i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu.
Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania tego typu decyzji.
Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).
Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, uchylenie takie może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie pierwszej instancji przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem prawa, tj. bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy postępowania (np. czynności przeprowadzał pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu).
W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2007 r., II OSK 338/06, LEX nr 326597).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Treść uzasadnienia decyzji wskazuje na niezgodność z osnową decyzji. Kolegium uchylając decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie wskazało, w jakim zakresie organ ten ma przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.
Natomiast w ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w istocie zawarł rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Wskazują na to wprost wywody organu, w konsekwencji których Kolegium uznało, iż wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, cyt. "nie można uznać sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z zapisami planu".
Powyższe okoliczności wskazują, że w sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a zatem nie było przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.
W tych warunkach organ odwoławczy powinien sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, wydając orzeczenie o charakterze reformatoryjnym, a nie uchylać się od wydania merytorycznego do czego zobligowany jest obowiązującą zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, jak również ustali krąg osób, które powinny brać udział w postępowaniu jako strony w związku ze zmianą podmiotową po stronie właścicieli sąsiadujących z terenami inwestycji działek.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
W pkt. 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a.