Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a."], zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy położony w majątku C., gm. K. nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.).
W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, że należy zawiesić postępowanie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne, czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 10, poz. 51 ze zm.), w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie o przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich, pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku przekazano do kompetencji organu administracji jest zgodny z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt: [...] i do chwili obecnej nie została rozpoznana.
Zdaniem Wojewody kwestia konstytucyjności ww. przepisu stanowiącego podstawę prawną załatwienia sprawy stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego rozstrzygnięcie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Od powyższego postanowienia zażalenie złożyli K. O. oraz H. O., działający przez pełnomocnika, podnosząc zarzut naruszenia art. art. 12 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżone postanowienie jest bezpodstawne, nie posiada uzasadnienia faktycznego i prawnego, co nie pozwala uznać, iż rzeczywiście istniały przesłanki do zawieszenia postępowania. Organ nie wskazał żadnego bezpośredniego związku pomiędzy toczącym się postępowaniem a postępowaniem przez Trybunałem Konstytucyjnym. Nie wyjaśnił, w jaki sposób rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od przyszłego orzeczenia TK. Wskazanie przez organ, że jest wysoce prawdopodobne, iż Trybunał Konstytucyjny zakwestionuje § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania.
Nie można bowiem zawiesić postępowania, jeżeli oczekuje się na korzystną zmianę statusu prawnego w wyniku orzeczenia TK. Działanie takie narusza zasadę praworządności, równości wobec prawa, szybkości postępowania i stanowi niedopuszczalne ominięcie prawa. W niniejszej sprawie - zdaniem wnoszących zażalenie - zarówno przepisy prawa jak i orzecznictwo wskazują, iż nie istnieje jakakolwiek wątpliwość, że organem upoważnionym do orzekania w tym przypadku jest organ administracyjny.
Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., podzielając zawarte w nim stanowisko. Powołując szeroko orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych organ wskazał m.in., iż pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia należy ze względu na jej przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. W sytuacji zatem, gdy orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z Konstytucją RP określonego przepisu prawa będzie miało kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy przez organ administracji, można przyjąć, że jest to zagadnienie wstępne dla odnośnego postępowania.
Trafne jest zatem zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, od którego zależy wydanie decyzji. Dopiero bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego może znieść domniemanie konstytucyjności przepisu prawa stanowiącego przeszkodę dla uwzględnienia wniosku w postępowaniu merytorycznym.
Minister zauważył, że zadane przez Sąd pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu poddaje w wątpliwość konstytucyjność przepisu prawa, który ma zastosowanie w sprawie wszczętej na wniosek następców prawnych J. K., wobec tego postępowanie winno zostać zawieszone.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. O. i H. O., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:
- - naruszenie art. 12 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,
- - naruszenie art. 45 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483) oraz interesu prawnego skarżących poprzez brak wyjaśnienia niniejszej sprawy bez zbędnej zwłoki.
W motywach skargi wskazano m.in., iż postanowienia organów orzekających w sprawie nie zawierają wyjaśnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, co nie pozwala uznać, iż rzeczywiście istniały przesłanki do zawieszenia postępowania. Zarówno Wojewoda jak i Minister nie wskazali bezpośredniego związku pomiędzy toczącym się postępowaniem a postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Nadto wskazano, że ugruntowana w tym przedmiocie linia orzecznicza tak NSA, Sądu Najwyższego oraz TK, jednoznacznie wskazuje, że orzekanie w sprawach czy dana nieruchomość lub jej część podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Tak wiec zwłoka w niniejszej sprawie spowodowana zawieszeniem niniejszego postępowania nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (w sprawie niniejszej postanowienie) odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie go z obrotu prawnego.
Kierując się ww. przesłankami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r., oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. zapadło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Z wymienionego wyżej przepisu wynika, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje pogląd, iż przepis ten może być podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy do Trybunału Konstytucyjnego skierowane zostało pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją RP przepisu prawa, który stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia wydawanego przez organ administracji. Taką też wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zaprezentowały organy administracji w zaskarżonym postanowieniu oraz w utrzymanym nim w mocy postanowieniu pierwszoinstancyjnym.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, tego rodzaju wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest nieuprawniona.
Generalną zasadą jest domniemanie zgodności z Konstytucją przepisów prawa. Dopóki Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi, iż dany przepis prawa jest niezgodny z Konstytucją i nie wyeliminuje go z obowiązującego porządku prawnego przepis ten może być stosowany. Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia nie jest zatem konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie zawiesza bowiem stosowania przepisu, którego pytanie dotyczy, do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny. Organy administracji mają obowiązek stosować akty normatywne, które zostały wprowadzone do porządku prawnego (art. 7 i 87 ust. 1 Konstytucji RP) i to bez względu na ewentualne wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją.
W ocenie Sądu, aby możliwe było zawieszenie postępowania administracyjnego w związku z wystąpieniem do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, musiałby w Kodeksie postępowania administracyjnego istnieć wyraźny przepis prawa na to pozwalający, tak jak ma to miejsce w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a Z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie wynika by ustawodawca upoważnił organ administracyjny do zawieszenia prowadzonego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.