Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2016r. ([...]) - wydana po rozpatrzeniu wniosków L. i F. W., E. W., K. W., K. W. i A. S. o ponowne rozpoznanie sprawy - o utrzymaniu w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r.
Wskazaną ostatnio decyzją z [...] sierpnia 2013r. Kolegium: 1) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2010r. zmieniającej decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r.
o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, 4 szamb szczelnych oraz budowie zjazdu w drogę przy ul. [...] (dz. nr ew. [...] i cz. dz. nr ew. [...] z obr. [...]) na terenie Dzielnicy [...];
2) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, 4 szamb szczelnych oraz budowie zjazdu w drogę przy ul. [...] (dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...] z obr. [...]) na terenie Dzielnicy [...].
Stan sprawy poprzedzający wydanie decyzji przedstawiał się następująco.
Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. Prezydent m. [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, 4 szamb szczelnych oraz budowie zjazdu w drogę przy ul. [...] (dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...] z obr. [...]) na terenie Dzielnicy [...].
Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010r. Prezydent m. [...] zmienił ww. decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].08.2009r. wskazując jako podstawę prawną swego działania art. 154 k.p.a.
L. i F. W. oraz I. L., zażądali stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. o warunkach zabudowy.
Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]: 1) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2010r. zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy, 2) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. o warunkach zabudowy.
Rozpoznając wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożone przez L. i F. W., A. S., K. W., K. W. i E. W. Kolegium nie zmieniło swojego stanowiska. Przy czym inwestorzy E. W., K. W., K. W. i A. S. zaskarżyli pkt 1 decyzji Kolegium, natomiast L. i F. W. wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie punktu 2 decyzji dotyczącego odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r.
W pierwszej kolejności Kolegium zawarło rozważania co do charakteru oraz przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Podkreśliło, że w najnowszym orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Ponadto nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów.
Kolegium odnosząc się do zarzutu E. W., K. W., K. W. i A. S. dotyczącym braku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2010r., podniosło, że uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, gdyż postępowanie dotyczące decyzji nr [...] zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek I. L. oraz L. i F. W.. Z uwagi bowiem na to, że obie decyzje są ze sobą integralnie związane, należało również dokonać oceny prawidłowości decyzji nr [...], zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy.
Odnośnie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].10.2010r. to została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. "Nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Z tego względu decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. Zatem do jej zmiany konieczne jest wyrażenie zgody przez wszystkie strony postępowania.
Natomiast decyzja nr [...] z dnia [...] października 2010r. została wydana na podstawie art. 154 k.p.a., czyli bez uzyskania zgody pozostałych stron postępowania na zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Zatem z uwagi na rażące naruszenie art. 155 kpa, stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] było konieczne.
Dalej Kolegium omówiło kwestie związane z odmową stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium uznało, że stanowisko zaprezentowane w decyzji Kolegium nr [...] jest prawidłowe. Kolegium dokonało analizy parametrów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr ł64, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie i ustaliło, że w odniesieniu do:
- 1) linii zabudowy - została ona ustalona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wskazane "przedłużenie" oznacza kontynuację (robienie tego dalej) dotychczasowej linii zabudowy, jaka występuje na działkach zabudowanych, położonych możliwie najbliżej nieruchomości, dla której ustala się warunki. Bez znaczenia jest określenie przez organ pierwszej instancji omawianej linii jako nieprzekraczalnej, a nie jako obowiązującej, skoro linia ta wyznacza tylko maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, czyli budynek może pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) od linii zabudowy.
- 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu - w obszarze analizowanym wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest zróżnicowana i wynosi od 0,15 do 0,40. Zatem ustalenie tego parametru na poziomie 0,30 jest zgodne z § 5 rozporządzenia;
- 3) szerokości elewacji frontowej - szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i wynosi od 9,5 m do 12,5 m, zatem szerokość elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji ustalona na 11 m stanowi średnią z obszaru analizowanego i jest zgodna z § 6 ust. 1 rozporządzenia;
- 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - dostosowano do istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym;
- 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) - dostosowano do istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym wraz z kątem nachylenia połaci od 5 do 40°.
W reasumpcji rozważań Kolegium stwierdziło, że na tym etapie postępowania nie ma przepisu, który uzasadniałby odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Kolegium dokonało również oceny prawidłowości wydanej decyzji, biorąc pod uwagę pozostałe przesłanki wynikające z art. 156 § 1 (pkt 1, 3, 4, 5, 6, 7 k.p.a.) i nie znalazło podstaw do stwierdzenia jej nieważności również w tym zakresie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji wniosła L. W.. Skarga zarzuca naruszenie przepisów postępowania tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wywiedzenie z materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających, art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz art. 156 § 1 k.p.a. polegającym na wydaniu decyzja z rażącym naruszeniem prawa. Dalej zarzucono naruszenie przepisów rozporządzenia w kwestiach ustalenia linii zabudowy na działkach sąsiednich oraz wielkości powierzchni zabudowy, jak i odległości elewacji frontowej od granicy sąsiadującej nieruchomości.
Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podkreślono, że Prezydent nie zachował dotychczasowej linii zabudowy. Mianowicie pozwolił, aby działki leżące pomiędzy dwoma szeregami domów jednorodzinnych szeregowych zostały zabudowane w inny sposób tj. nie tak jak cały ciąg ulicy [...]. Planowany budynek będzie bowiem posadowiony "pod kątem prostym" do dotychczasowej linii zabudowy. Nadto podano, że budynki posiadają balkony, które znajdują się w odległości 2 metrów od granicy z działką skarżącej. Nie zachowano warunku o wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i mieszkańcy tych budynków parkują swoje samochody nie od strony nowo zbudowanej ulicy prostopadłej do ul. [...], lecz przed posesją skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była dotknięta wadami zarzuconymi w skardze lub innymi, które jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", a prowadzącymi do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.
Kluczowym zagadnieniem niniejszej sprawy jest to, że kontroli sądowej zostało poddane postępowanie administracyjne toczące się w trybie nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (vide wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).
Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
Ponadto jak już wskazano istotą postępowania nieważnościowego jest ocena kontrolowanej decyzji pod względem przesłanki nieważnościowej, nie zaś prowadzenie postępowania wyjaśniającego co do istoty i dokonywanie ponownych ustaleń faktycznych. W przeciwnym wypadku postępowaniu nadzorczemu nadane zostałyby cechy postępowania administracyjnego w trzeciej instancji, co jest niedopuszczalne w świetle art. 15 k.p.a.
W niniejszej sprawie badaniu przez Kolegium podlegała ważność decyzji o warunkach zabudowy bowiem strony złożyły wniosek o zbadanie jej pod kątem zaistnienia przesłonek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wraz z innymi podmiotami domagała się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Jej zdaniem w pierwszej kolejności Prezydent m. [...] dopuścił się naruszenia obowiązującej linii zabudowy, gdyż doszło do lokalizacji kompleksu budynków jednorodzinnych mieszkaniowych prostopadle do ul. [...], "w głąb" działek stanowiących teren inwestycyjny.
Kolegium dokonało oceny decyzji o warunkach zabudowy pod kątem oczywistego naruszenia norm ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zgodnie z jej brzmieniem na dzień wydania kontrolowanej decyzji oraz norm rozporządzenia. Przede wszystkim nie doszło do rażącego naruszenia w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Przepis ten wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, o czym jeszcze poniżej. Zdaniem Sądu, aby przeanalizować czy zasada ta została naruszona w sposób rażący celowe jest sięgnięcie do przepisów wykonawczych tj. wskazywanego już rozporządzenia. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.
W rozporządzeniu tym należy określić wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Słusznie zatem Kolegium poddało ocenie, czy w oparciu o sporządzoną w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy przy ustalaniu już konkretnych danych technicznych doszło do wyraźnego i bezspornego naruszenia choćby jednego z parametrów, wskaźników czy cech zabudowy, których zasady wyznaczania wynikają z omawianego rozporządzenia. Zdaniem Sądu ocena przeprowadzona w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Przede wszystkim wszystkie parametry ustalone decyzją o warunkach zabudowy wynikają z przeprowadzonej analizy. Tamże znalazł się materiał porównawczy nieruchomości sąsiednich stanowiący podstawę do wyliczenia i ustalenia poszczególnych wskaźników. W oparciu o te wyliczenia sporządzający analizę, a w ślad za nim organ, przyjął konkretne rozwiązania zarówno co do funkcji planowanej zabudowy, jej parametrów, cech i wskaźników. Parametry i wskaźniki zostały po kolei przeanalizowane przez Kolegium.
I tak wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki został wyznaczony w sposób wynikający z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Jak wynika z analizy wskaźnik ten kształtuje się na poziomie od 0, 15 do 0,40. Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 0,27. Tym samym wyznaczenie w decyzji wskaźnika nieco powyżej średniego tj. 0,30 znajduje pełne oparcie w § 5 ust. 2 rozporządzenia, który w takiej sytuacji przewiduje możliwość wyznaczenia innego wskaźnika niż średni.
Jeśli chodzi natomiast o wyznaczoną szerokość elewacji frontowej znajduje ona potwierdzenie w analizie jako stanowiąca średnią wartość z obszaru analizowanego, co oznacza, że pozostaje w zgodzie z § 6 ust. 1 rozporządzenia.
Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - dostosowano do istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym, co spełnia wymóg normy § 7 ust. 1 rozporządzenia.
Również geometrię dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) - dostosowano do istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym wraz z kątem nachylenia połaci od 5 do 40°, co wypełnia dyspozycję § 8 rozporządzenia.
Szerszego rozważenia wymagał podnoszony w skardze zarzut nieprawidłowego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy. Linię te wyznaczono na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i nawiązuje ona (wpisuje się i łączy istniejące linie wyznaczone istniejącą zabudową) do linii zabudowy istniejących budynków na działkach bezpośrednio sąsiadujących po obydwu stronach z terenem inwestycji i stanowiących dwa szeregi budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Okoliczność powyższa została bezspornie potwierdzona jako odpowiadająca faktom przez skład orzekający.
Skarżąca natomiast domaga się, aby została wyznaczona druga linia zabudowy (tylna linia zabudowy) w głąb terenu inwestycyjnego, która ograniczyłaby gabaryty zabudowy w taki sposób, aby głębokość planowanego zespołu budynków patrząc od strony ul. [...] odpowiadała głębokości jaką mają istniejące budynki zabudowy mieszkaniowej. Stanowisko takie jest błędne i zapewne wynika z błędnego rozumienia pojęcia: "obowiązująca linia zabudowy". W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy powoduje wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, obszaru na którym może odbywać się zabudowa – vide wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016r. sygn., akt II OSK 3043/14.
Sporny teren inwestycyjny przylega jedynie z jednej strony do drogi publicznej tj. ul. [...] i w świetle obowiązujących przepisów istniał wymóg wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy jedynie od tej strony. Odległości natomiast od granic innych działek sąsiednich, nie stanowiących pasa drogowego oraz ewentualne zacienianie tych nieruchomości sąsiednich badane są na następnym etapie procesu inwestycyjnego tj. przy wydawaniu pozwolenia na budowę.
Jak wynika ze skargi skarżąca błędnie także upatruje tożsamości pojęcia elewacji frontowej z elewacją boczną. Otóż zabudowa co do zasady charakteryzuje się jedną elewacją frontową, dwoma elewacjami bocznymi oraz jedną tylną. W rozpatrywanym wypadku kształt zabudowy jest prostokątem i bezspornie można określić jednolitą elewację frontową. Elewacja frontowa łączy się nierozerwalnie z frontem działki. Pojęcie natomiast frontu działki zostało zdefiniowane w § 2 pkt 5 rozporządzenia. Mianowice front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Teren inwestycyjny zatem musi mieć główny wjazd, a teren działki przylegający do tego głównego wjazdu stanowi front działki. W niniejszej sprawie frontem, czyli terenem przylegającym do drogi jest ta część, która graniczy z ul. [...]. I jak wynika z decyzji została ustalona odległość elewacji frontowej od drogi poprzez wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy. Na tym etapie inwestycyjnym organ nie miał obowiązku wyznaczania innych linii.
W reasumpcji należy stwierdzić, że nie doszło do naruszenia norm rozporządzenia, a tym bardziej rażącego.
Natomiast możliwie byłoby rozważenie czy w takim kształcie tj. usytuowanie prostopadłe zabudowy szeregowej w stosunku do przebiegu ulicy [...] nie narusza ładu przestrzennego - skoro dokładnie ten sam rodzaj zabudowy, który istnieje tj. dwa kompleksy zabudowy szeregowej po obydwu stronach terenu inwestycyjnego zostały usytuowane względem ul. [...] równolegle, a oceniana inwestycja prostopadle. Niemniej jednak tego rodzaju rozważania byłyby dopuszczalne na etapie złożenia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wiążą się one bowiem z wykładnią i rozumieniem w konkretnej sprawie pojęcia ładu przestrzennego. Pojęcie to z istoty swojej jest ocenne i wymaga wyjaśnianie odnośnie każdego stanu faktycznego indywidualnie. Tymczasem w postępowaniu nadzorczym, ze względu na jego charakter, nie jest to dopuszczalne.
Kierując się tymi względami Sąd skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.