Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P.C. od decyzji Prezydenta m.W. z dnia [...] lutego 2014 r. odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy usługowo - biurowej z garażami podziemnymi, elementami zagospodarowania terenu oraz budową podłączenia do istniejącego wjazdu od ul. [...] na działkach nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Stan faktyczny sprawy poprzedzający wydanie kwestionowanej decyzji przedstawia się w sposób następujący.
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent m.W. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy usługowo - biurowej z garażami podziemnymi, elementami zagospodarowania terenu oraz budową podłączenia do istniejącego wjazdu od ul. [...] na działkach nr ew. [...] i części działki nr ew. [...]obr. [...] położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W. Wnioskiem z dnia 17 maja 2012 r. P.C. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Wniosek oparł na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na fakt, że jako strona nie brał udziału w postępowaniu.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent m.W. wznowił postępowanie w sprawie z wniosku P.C.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014r. Prezydent m.W. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 i art. 147 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył P.C. Podniósł, że niesłusznie uznano, iż nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o warunkach zabudowy.
W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu sprawy wskutek odwołania strony, została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że Prezydent m.W. wszczął postępowanie w sprawie z wniosku P.C. Po wznowieniu postępowania przeprowadzono postępowanie w celu wyjaśnienia, czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta m.W. z dnia [...] maja 2011 r.
Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podał, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich. Stwierdził, iż wnioskodawca jest właścicielem działek nr ew. [...] i [...] obr. [...], natomiast z map znajdujących się w aktach sprawy bezspornie wynika, że działki te nie przylegają do terenu inwestycji oznaczonego jako działki nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] obr. [...]. Zgodnie z mapą, działki wnioskodawcy leżą w znacznej odległości od terenu inwestycji oraz od ulic [...] i ul. [...]. Ponadto działkę nr ew. [...] od terenu inwestycji oddziela Kanał [...], a działki nr ew. [...] i [...] oddzielone są Kanałem [...] oraz działką nr ew. [...].
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ stwierdził, iż teren inwestycji ma dostęp do ul. [...]. Kwestie dalszych inwestycji, które nie są objęte wnioskiem i postępowaniem w przedmiotowej sprawie, nie mają na tym etapie znaczenia. Zdaniem organu, nie można uznać, że odwołujący się powinien być stroną postępowaniu w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta m.W. z dnia [...] maja 2011 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P.C. z powodu jej niezgodności z prawem. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:
- - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. wskutek bezzasadnego przyjęcia, że skarżący nie ma interesu prawnego w takim zakresie, w jakim domaga się wznowienia postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta m.W. decyzji z dnia [...] maja 2011 r. ustalającej warunki zabudowy, w sytuacji gdy inwestycja będzie niekorzystnie oddziaływać na nieruchomości skarżącego, stanowiące działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...],
- - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a.,
- - art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP,
- - art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2013 r., poz.647) w zw. z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 239 i 240 k.c. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wskutek związania decyzją o warunkach zabudowy przyszłej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy przedmiot inwestycji sprzeczny jest z celem, na jaki może być wykorzystany grunt oddany inwestorowi w użytkowanie wieczyste, co z kolei prowadzi do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów zawartych w aktach sprawy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. sygn. akt [...] oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 706/12 na - okoliczność, że skarżący był niekwestionowaną stroną w postępowaniach o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację ww. przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu skargi stwierdził, że ma interes prawny podlegający ochronie w przedmiotowym postępowaniu, a więc również posiada przymiot strony. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Nieruchomość skarżącego, aczkolwiek nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością, co do której ustalone zostały warunki zabudowy, jest nieruchomością sąsiednią i to taką, na którą zamierzona inwestycja będzie w sposób istotny oddziaływać. Już na etapie postępowania z wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia skarżący był niekwestionowaną stroną postępowania.
Skarżący podniósł, że wprawdzie sprawa niniejsza dotyczy jedynie fragmentu terenu objętego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, jednak nie ulega wątpliwości, że winien być stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy tej części obszaru, objętego ówczesną decyzją środowiskową (obszaru A), stanowiącej pierwszy, wstępny etap inwestycji, a która to część obszaru inwestycji położona jest najbliżej nieruchomości skarżącego, czyli działki ewid. nr [...]. Zauważył, że przyjęta przez inwestora kolejność realizacji poszczególnych części zamierzenia inwestycyjnego prowadzi do tego, iż realizacja zabudowy kubaturowej, objętej decyzją o warunkach zabudowy, wyznacza przez nieruchomość skarżącego (działki ewid.nr [...] i [...]) przebieg drogi łączącej poszczególne obszary na terenie północnej części tzw. C. jako wariant jedynie możliwy w istniejących warunkach terenowych.
Skarżący zarzucił ponadto, że zaskarżona decyzja pomija skutki wynikające z bliskiej odległości stanowiącej jego własność działki ewid.nr [...] od terenu planowanej inwestycji. Przy odległości 10-15 m nawet oddzielenie nieruchomości skarżącego kanałem melioracyjnym pozostaje bez znaczenia dla uciążliwości wywoływanych przez hałas i spaliny, stanowiących naturalną, a intensywną immisję z nieruchomości objętej warunkami zabudowy, gdy zważyć na charakter i intensywność tej zabudowy. Skarżący podniósł, że działka o nr ewid. [...] z obrębu [...] położona jest zaledwie w odległości 10 m od terenu inwestycji objętej decyzją Prezydenta m.W., przewidzianego pod infrastrukturę i wjazdy oraz w odległości około 15 m od granicy terenu przeznaczonego pod zainwestowanie kubaturowe. Zarzucił również, że organy obu instancji nie dostrzegły tego, iż decyzja Prezydenta m.W. pozostaje w sprzeczności z postanowieniami przepisów szczególnych, gdyż część terenu inwestycji, a mianowicie działki ewid. nr [...] i [...], mają inny status prawny.
Działki te są w użytkowaniu wieczystym inwestora, a stosownie do art. 239 i 240 k.c. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogą być one wykorzystane tylko na cel określony w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Działki ewid.nr [...] i [...] mogą być wykorzystane jedynie pod zabudowę domami mieszkalnymi z garażem podziemnym i budynkiem biurowym, a więc nie w celu realizacji zabudowy usługowo - biurowej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało dotychczasowe stanowisko oraz wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Nadto, na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, ze Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.W. z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] maja 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy usługowo - biurowej z garażami podziemnymi, elementami zagospodarowania terenu oraz budową podłączenia do istniejącego wjazdu od ul. [...] na działkach nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W. W pierwszej kolejności, zwracając uwagę na komparycję kontrolowanego aktu, zauważyć należy brak spójności treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego oraz powołanej podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako podstawę prawną decyzji wskazało art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podstawę prawną utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji winien natomiast stanowić art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który nie został powołany przez organ odwoławczy.
Niespójność można również dostrzec w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, co sprawia, że motywy rozstrzygnięcia nie są czytelne. Na stronie 2 decyzji organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast na kolejnej stronie uznał, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest słuszne, zgodne ze stanem faktycznym i obowiązującym prawem. Wskazane uchybienia prowadzą do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że przesłankę odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta m.W. z dnia [...] maja 2011 r. ustalającej warunki zabudowy stanowiła okoliczność, iż zdaniem organów orzekających w sprawie, skarżący nie powinien być stroną postępowania. Z tego względu organ pierwszej instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., odmówił uchylenia w/w decyzji. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy, który powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że stwierdzenie w kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, skutkuje zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmową uchylenia decyzji ostatecznej.
Poglądu powyższego Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. Należy przede wszystkim zauważyć, że organy obu instancji nie rozpoznawały sprawy merytorycznie, gdyż badaniu podlegała wyłącznie kwestia posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania. Stwierdzenie przez organ, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu prowadzi zaś do umorzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2679/11). Czym innym jest bowiem bezzasadność żądania strony, a czym innym – skutkująca umorzeniem postępowania jego bezprzedmiotowość z uwagi na brak przymiotu strony.
W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy, że instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych, dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Ustalenie dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymaga wydania postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Dopiero to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o czym stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Prawidłowo zatem uczynił organ pierwszej instancji, wydając w dniu [...] grudnia 2013 r. postanowienie o wznowieniu postępowania, gdyż w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ocena wypełnienia tej przesłanki następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, a nie na etapie postępowania wstępnego.
Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych ma miejsce wyłącznie wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpi podmiot, który nie będzie w ogóle powoływał się na swój interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 246/11).
W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do tego, w którym stadium wznowienia postępowania powinna być badana przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co wiąże się z rodzajem orzeczenia kończącego postępowanie w sytuacji, gdy okaże się, że podanie wniesione zostało przez podmiot nieposiadający interesu prawnego – tj. postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., czy decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie nie wyklucza się jednak możliwości umorzenia wznowionego postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. w przypadku zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 585). Taka sytuacja może wystąpić, gdy w wyniku wadliwej oceny organ wznowił postępowanie, pomimo że nie zaistniały przesłanki do tego uprawniające. Judykatura aprobując powyższe stanowisko za przyczynę bezprzedmiotowości postępowania uznaje wszczęcie (wznowienie) postępowania na wniosek podmiotu, który nie posiadał w sprawie interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1158/10 oraz wyrok z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1731/10).
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że stwierdzenie braku przymiotu strony postępowania przez wnioskodawcę, wobec wcześniejszego wznowienia postępowania, winno skutkować wydaniem decyzji umarzającej wznowione postępowanie. W opisanych okolicznościach sprawa nie podlega bowiem rozpoznaniu co do istoty. Jeżeli w sprawie występują przeszkody, które uniemożliwiają wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty, wówczas ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne lub negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne.
Reasumując Sąd stwierdza, że wskazane naruszenie art. 138, art. 107 § 3 k.p.a, jak również art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.