Uzasadnienie
- I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej "Minister" albo "Organ"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek adw. E. Z., działającej w imieniu Okręgu [...] Polskiego Związku Wędkarskiego (dalej "Skarżący"), sprawy zakończonej postanowieniem Ministra z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...], odmawiającym na podstawie art.61a k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia charakteru wód cieku T. oraz Jezioro B. na obszarze działek o nr ew. [...] obręb B. oraz nr ew. [...] obręb P., pow. [...], woj. [...], utrzymał własne postanowienie w mocy.
- II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Organ postanowienia zaskarżonego obecnie, przedstawia się następująco:
- 1. Pismem z dnia 23 marca 2020 r., znak: [...], Skarżący wystąpił do Ministra o ustalenie charakteru wód cieku T. oraz Jezioro B. (dalej "wody") na obszarze działek o nr ew. [...] obręb B. oraz nr ew. [...] obręb P., pow. [...], woj. [...] (dalej "działki"), wskazując, iż w/w wody mają charakter śródlądowych wód płynących.
Uzasadniając w/w wniosek Skarżący wskazał, że: (-) na mocy stosownej umowy jest użytkownikiem obwodu rybackiego rzeki B. – nr [...], obejmującego przedmiotowe wody, (-) w szczególności działka nr [...], będąca przedmiotem współwłasności 32 osób, pozostaje zaklasyfikowana w ewidencji gruntów (od 1975 r.) jako "wody stojące i nieużytki", podczas gdy w rzeczywistości stanowi ona wody płynące (które to wody stanowią własność Skarbu Państwa stosownie do art.211 ust.2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - Dz. U. z 2020 r., poz. 310 z późn. zm. – dalej "P.w."), (-) obecny formalny status prawny wód objętych wnioskiem, niezgodny ze stanem rzeczywistym, istotnie utrudnia użytkowanie obwodu rybackiego. Do wniosku dołączono dokumentację, mająca potwierdzać płynący charakter przedmiotowych wód.
2. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., wydanym na podstawie art.61a k.p.a., Minister odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego, stwierdzając brak po jego stronie koniecznego interesu prawnego.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:
(-) krąg stron postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia charakteru wód, uregulowanego w art.219 P.w., ustala art.219 ust.2 w zw. z art.17 ust.1 pkt 1 P.w. (do kręgu tego co do zasady należą: 1) Wody Polskie, 2) właściciele/użytkownicy wieczyści/posiadacze samoistni nieruchomości przyległych do wód, 3) właściciele/użytkownicy wieczyści/posiadacze samoistni nieruchomości znajdujących się pod wodą, której dotyczy wniosek o ustalenie wód);
(-) Skarżący, posiadający status wyłącznie użytkownika obwodu rybackiego, uzyskany na podstawie stosownej umowy z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], nie spełnia w/w kryteriów strony postępowania w sprawie administracyjnej, uregulowanej w art.219 P.w.
- 3. Pismem z dnia 25 czerwca 2020 r. Pełnomocniczka Skarżącego wniosła do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznanej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., podnosząc, iż tytuł prawny Skarżącego do żądania wszczęcia postępowania wynika z art.31 §1 pkt 1 k.p.a.
- III. Jak już wskazano, postanowieniem zaskarżonym obecnie Minister rozpoznał sprawę ponownie, utrzymując własne postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia Organ wskazał w szczególności, co następuje:
(i) Należy podtrzymać stanowisko, iż Skarżąca nie spełnia kryteriów podmiotowych strony postępowania o ustalenie charakteru wód, wskazanych w art.219 ust.2 P.w.;
(ii) Powołany przez Skarżącą art. 31 §1 pkt 1 k.p.a. w istocie odnosi się do występowania organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby, jednak jest on przepisem ogólnym, który został uchylony przez art. 219 ust. 2 P.w., w myśl zasady, że przepis szczególny uchyla przepis ogólny. Jak wskazano powyżej, krąg stron w postępowaniu o ustalenie charakteru wód ustalany jest na podstawie przepisu szczególnego, tj. 219 ust. 2 P.w., zaś organizacja społeczna nie została w nim wyszczególniona. Podobnie, posiadanie umowy użytkowania obwodu rybackiego, która została dołączona przez PZW do wniosku o ustalenie charakteru wód, nie daje wnioskodawcy legitymacji do wszczęcia postępowania. Ponadto wskazać należy, że załączona umowa obowiązywała do dnia 31 grudnia 2019 r., zatem już w dniu złożenia wniosku o ustalenie charakteru wód, tj. 23 marca 2020 r. nie znajdowała się ona w obiegu prawnym.
IV. Pismem z dnia 27 sierpnia 2020 r. Pełnomocniczka Skarżącego wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra, podnosząc przeciwko temu aktowi zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ ma wynik sprawy, tj. art. 219 ust.2 i 2b P.w. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, przejawiające się w odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania na prawach strony, podczas gdy przepis P.w. w zakresie stron postępowania nie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., regulujących udział organizacji społecznych w postępowaniach - na prawach strony, a nie w charakterze stron, a zatem Skarżący winien zostać dopuszczony do postępowania, nadto zaś posiadał uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.
Przepis art. 31 § 1 k.p.a., umożliwiający udział organizacjom społecznym w postępowaniach, administracyjnych na prawach strony w niniejszym przypadku powinien znaleźć zastosowanie - nie został w żaden sposób wyłączony. Organizacje społeczne mogą pod pewnymi warunkami uczestniczyć w postępowaniach dotyczących innych osób na prawach strony. Organizacje społeczne w ten sposób nie nabywają statusu strony - zatem nie można, dla ustalenia, czy konkretna organizacja społeczna jest uprawniona do przystąpienia do postępowania bądź też żądania jego wszczęcia, stosować wobec niej przepisów odnoszących się wyłącznie do strony. Przepis art. 219 ust. 2 P.w. zaś jest właśnie takim przepisem - ogranicza on krąg stron postępowania, natomiast nie może być on interpretowany rozszerzająco w taki sposób, że uniemożliwia w istocie udział jakiejkolwiek organizacji społecznej w takim postępowaniu na prawach strony. Interpretacja dokonywana przez organ jest wręcz absurdalna.
Należy wskazać, iż świadomą wolą ustawodawcy było umożliwienie organizacjom społecznym udziału w postępowaniach administracyjnych na mocy art. 31 k.p.a. Nie można podzielić poglądu organu, że przepis art. 219 ust. 2 P.w. uchyla stosowanie art. 31 k.p.a., bowiem w ogóle nie odnosi się do kwestii udziału organizacji społecznych w postępowaniach w charakterze strony. Zauważyć należy, co pozostaje całkowicie poza uwagą organu w niniejszej sprawie, że ustawodawca w ramach ustawy P.w. przewidział sytuacje, w których następuje wyłączenie stosowania art. 31 k.p.a. - art. 402 Prawa wodnego stanowi o wyłączeniu stosowania art. 31 k.p.a. w sprawach zgód wodnoprawnych. Racjonalny ustawodawca zatem przewidział możliwość odstąpienia od stosowania ogólnej zasady udziału organizacji społecznych w postępowaniach toczących się ma podstawie przepisów Prawa wodnego i wprost wskazał, jakich spraw takie ograniczenie dotyczy - nie ma tutaj wskazania, aby takie wyłączenie obejmowało również sprawy z zakresu ustalenia charakteru wód.
Nie można zatem w sposób całkowicie dowolny i bez żadnych ku temu podstaw uznać, że również przepis art. 219 ust. 2 Prawa wodnego wyłącza stosowanie art. 31 k.p.a. Nie zostało to wprost w przepisie wskazane, a zatem organ w sposób nieuprawniony dokonał jego nadinterpretacji.
Skarżący posiada cechy organizacji społecznej, o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Do jego celi statutowych należą m.in. organizowanie i promowanie wędkarstwa, rekreacji, sportu wędkarskiego, użytkowanie i ochrona wód, działanie na rzecz przyrody, edukacja i kształtowanie etyki wędkarskiej oraz upowszechnianie wiedzy o warunkach ochrony i połowu ryb (§ 6 Statutu Polskiego Związku Wędkarskiego, którego jednostką organizacyjną jest Okręg [...]).
We wniosku z 28 stycznia 2020 roku Skarżący wskazał okoliczności związane z koniecznością ustalenia charakteru wód, podkreślając, że użytkowanie rybackie wód na opisanych terenach jest zakłócane, a wystąpienie z wnioskiem o ustalenie charakteru wód ma przyczynić się do usunięcia opisanych zakłóceń i umożliwić Skarżącemu organizowanie i promowanie wędkarstwa, rekreacji i sportu wędkarskiego we wskazanych wodach. Dodatkowo należy podkreślić, że działanie organu w istocie skierowane jest przeciwko interesom właścicieli, którzy na użytkowanym terenie prowadzą działalność rybacką.
Zatem udział organizacji społecznej jako podmiotu reprezentującego interes społeczny w takim postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony i może przyczynić się do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Należy uznać za spełnione przesłanki wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej i prowadzenie tegoż postępowania z jej udziałem jako podmiotu na prawach strony.
Uwzględniając okoliczność, że postanowienie wydane w I instancji zostało obarczone takimi samymi wadami, istnieje konieczność uchylenia obu postanowień.
- V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 5 października 2020 r., Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.
W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.
- VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Organu prowadzi do następujących wniosków:
- 1. Przedmiotem żądania Skarżącej, zawartego w piśmie z dnia 23 marca 2020 r., było spowodowanie wszczęcia postępowania administracyjnego, uregulowanego w art.219 P.w. (ustalenie w drodze decyzji administracyjnej charakteru wód przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej). Trafnie uznał Minister, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art.61a § 1 k.p.a., przewidującego konieczność odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, w której żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.
- 2. Stan sprawy, regulujący przedmiot sprawy przedstawia się następująco:
- 2.1. W zakresie organu właściwego w przedmiocie ustalenia charakteru wód oraz kręgu podmiotowego tego postępowania:
Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, w drodze decyzji, ustala charakter wód (art.219 ust.1 P.w.).
Decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek Wód Polskich, właściciela nieruchomości przyległej do wód lub właściciela nieruchomości znajdującej się pod wodą, której dotyczy wniosek o ustalenie charakteru wód (art.219 ust.2 P.w.).
Strony postępowania o ustalenie charakteru wód, inne niż wnioskodawca oraz Wody Polskie, ustalone na podstawie ewidencji gruntów i budynków zawiadamia się o decyzjach i czynnościach, o których mowa w ust. 2a, w formie publicznego obwieszczenia, zamieszczanego na okres 60 dni na tablicy ogłoszeń urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ten organ (art.219 ust.2b P.w.).
Przepisy ustawy dotyczące właścicieli - stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych (...) – art.17 ust.1 pkt 1 P.w.
- 2.2. W zakresie ogólnych zasad wszczynania postępowania administracyjnego na wniosek strony:
Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art.61 § 1 k.p.a.).
Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio (art.61a § 1 k.p.a.). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art.61a § 2 k.p.a.).
Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art.63 § 2 k.p.a.).
"W sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym." – por. wyrok tut. Sądu z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1463/17, publ. CBOSA.
- 3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:
(i) Z pisma Skarżącej z dnia 23 marca 2020 r., żądającego wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia charakteru wody w trybie i na zasadach określonych w art.219 P.w., jednoznacznie wynika, iż Skarżąca występuje z tą inicjatywą jako użytkownik obwodu rybackiego, zainteresowany polepszeniem warunków w/w użytkowania poprzez ustalenie charakteru wód objętych wnioskiem jako wód płynących. Powyższe prowadziłoby bowiem do nabycia własności wód przez Skarb Państwa (art.211 pkt 2 P.w.), znosząc tym samym dotychczasowe rozdrobnienie właścicielskie, utrudniające efektywne zarządzanie przez Skarżącego obwodem rybackim. Jakkolwiek w piśmie zaznaczono, iż żądane ustalenie charakteru wód przyniosłoby korzyści nie tylko Skarżącemu ale i Skarbowi Państwa, niemniej nie może ulegać wątpliwości, iż zasadniczą przesłanką do złożenia wniosku (nie powołującego się na art.31 § 1 pkt 1 k.p.a.) było zabezpieczenie przez Skarżącą własnego interesu prawnego, wywodzonego przez Skarżącą ze w/w tytułu prawnego do użytkowania obwodu rybackiego;
(ii) W tej sytuacji trafnie uznał Minister, iż:
- a) wniosek Skarżącej z dnia 23 marca 2020 r. jest wnioskiem, żądającym wszczęcia postępowania w jej własnej sprawie, tj. w sprawie, która według przekonania Skarżącej dotyczy jej własnego interesu prawnego,
- b) Skarżąca nie posiada jednakże legitymacji do żądania wszczęcia w/w postępowania, albowiem w sprawie o ustalenie charakteru wód posiadają ją wyłącznie podmioty wskazane w art.219 ust.2 i art.17 ust.1 pkt 1 P.w. (do którego to kręgu Skarżąca w oczywisty sposób nie należy);
- c) w tej sytuacji należało, na zasadzie art.61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania, co też Organ uczynił.
(iii) Całkowicie trafnie natomiast podnosi Skarżąca, iż co do zasady organizacja społeczna jest legitymowana do żądania od organu wszczęcia postępowania, o którym mowa w art.219 P.w., na zasadzie art.31 § 1 pkt 1 k.p.a. (tj. jako organizacja społeczna, działająca nie w imieniu własnym, a w sprawie dotyczącej ingresu innych osób), albowiem – wbrew błędnemu w tym zakresie stanowisku zaskarżonego postanowienia - stosowanie instytucji uregulowanej w art.31 k.p.a. nie zostało w tym zakresie wyłączone przepisami P.w.
Jednakże z racji powołania się przez Skarżącą na art.31 § 1 pkt 1 k.p.a. dopiero na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznać należy, iż wiążąca dla Organu była podstawa żądania wszczęcia postępowania z art.219 P.w., wynikająca z pisma z dnia 23 marca 2020 r. (jak już wcześniej wskazano, wszczęcie postępowania w tym trybie było w niniejszej sprawie niedopuszczalne).
O ile Skarżąca podtrzymuje wolę zainicjowania w/w postępowania w trybie art.31 § 1 pkt 1 k.p.a., może zrealizować ten zamiar poprzez złożenie do Organu nowego wniosku, powołującego się na tę podstawę (aczkolwiek Sąd w żadnym zakresie nie przesądza obecnie rezultatu takiej czynności Skarżącej, tj. tego, czy winna ona prowadzić do żądanego wszczęcia postępowania o ustalanie charakteru wody).
W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.