Uzasadnienie
Dnia 9 listopada 2004 r. Marszałek Województwa [...] wystąpił do Ministra Środowiska z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie opłat za emisje zanieczyszczeń do powietrza z eksploatacji pojazdów z silnikami spalinowymi.
W odpowiedzi na w/w wniosek – pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Minister Środowiska wyjaśnił, że Minister decyzją z dnia [...] marca 2003 r., o której nieważność wnosił Marszałek- stwierdził nieważność pięciu decyzji Wojewody [...] ustalających P. w Ł. opłaty za wprowadzenie do powietrza substancji zanieczyszczających z silników pojazdów. Stroną postępowania w tej sprawie było wyłącznie P. Decyzję przesłano również do wiadomości 2 urzędom: Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa [...] oraz [...] Urzędowi Wojewódzkiemu, co jednak nie oznacza, że mają one przymiot strony.
Ani Marszałek Województwa [...] ani Województwa [...], ani urzędy marszałkowskie tych województw w myśl art. 28 kpa nie są stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...].
A zatem wniosek z dnia 3 listopada 2004 r. nie wszczyna postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Po przeanalizowaniu treści wystąpienia Marszałka Województwa [...] Minister stwierdził dodatkowo, że nie zachodzi powołana przez niego przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156§1 pkt 4 kpa polegająca na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie a zatem nie znaleziono podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.
Pismo to zostało podpisanie – z upoważnienia Ministra przez I. M. - zastępcę Dyrektora Departamentu Instrumentów Ochrony Środowiska.
Pismem z dnia 31 maja 2005 r. Marszałek Województwa [...] nie podzielił stanowiska Ministra co do tego, że Marszałek Województwa [...] nie jest podmiotem uprawnionym do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji jw,. i że jego wniosek z dnia 3.11.2004r. nie wszczyna postępowania. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 157§3ka odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji i nie może być załatwiona w innej formie. Przedstawił także argumenty przemawiające -jego zdaniem za tym, że posiada interes prawny do występowania z takim wnioskiem.
Pismem z dnia 19 lipca 2005 r. Minister Środowiska wskazał, że po rozpoznaniu wniosku Marszałka Województwa [...] nie znalazł podstaw do zmiany swojego poglądu.
Powtórzył, że Marszałek nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] 03.2003 r. mimo, że została mu doręczona decyzja a zatem nie jest stroną również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że Marszałek żądanie opiera na wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] 01.2004r. w sprawie [...], którym zasądzono od Marszałka Województwa [...] na rzecz P. w Ł. odsetki od niezasadnie pobranych opłat na podstawie decyzji Wojewody [...], której nieważność następnie została stwierdzona. Zwrot nadpłaty uregulowany jest natomiast w przepisach prawa administracyjnego a mianowicie art. 86 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w okresie przed dniem 1 stycznia 2002 r. Zgodnie z tym przepisem kwoty nadpłacone w wyniku nienależnie uiszczonych opłat podlegają z urzędu zaliczeniu na poczet bieżących i zaległych opłat a w razie braku takich obowiązków zaliczeniu na poczet przyszłych opłat, chyba że jednostka organizacyjna zgłosi wniosek o ich zwrot.
Organem właściwym w tych sprawach jest Marszałek Województwa, który- na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa -od dnia 1 stycznia 1999 r. przejął zadania w tym zakresie uprzednio należące do wojewody.
Po przeanalizowaniu treści wystąpienia Marszałka Województwa [...] uznano, że nie zachodzi powołana przez niego przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 §1 pkt 4 kpa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na pismo z dnia 19 lipca 2005r. Marszałek Województwa [...] zarzucił naruszenie:
- 1. art. 157§3 kpa gdyż zgodnie z dyspozycją tego przepisu odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji a nie w formie zwykłego pisma;
- 2. art. 28 kpa ponieważ stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] obok P. powinien być Urząd Marszałkowski Województwa [...] w L., którym kieruje Marszalek Województwa a nie powinien być stroną tego postępowania Urząd Marszałkowski Województwa [...] w W., którym kieruje Marszałek Województwa [...].
W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że nie dotyczy ona decyzji administracyjnej a pisma lub o jej oddalenie w przypadku uznania że zaskarżone pismo ma charakter decyzji. Jednocześnie powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonym piśmie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Zakres przedmiotowy postępowania sądowo - administracyjnego określony jest w art. 3-5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(Dz.U. nr 53, poz. 1270). Art. 3 §2 pkt 1-8 wskazuje, w sprawach skarg na jakie rozstrzygnięcia organów administracji rozciąga się kontrola sądu.
W świetle powyższego w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu była ocena czy zaskarżone pismo nosi cechy decyzji administracyjnej, której legalność mogłaby podlegać kontroli sądu.
Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy wniosku Marszałka Województwa [...] z dnia 3.11.2003r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] 03.2003 r.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa, przy czym §3 tego artykułu stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji.
Natomiast w wyroku z dnia 15.03.2001 r. w sprawie V SA 2938/99 (LEX nr 51259) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są orzeczeniami, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 kpa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć przede wszystkim oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu i rozstrzygnięcie o stanie sprawy.
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zarówno pismo z dnia [...].04.2005 r. jak i z dnia [...].07.2005 r. noszą cechy decyzji administracyjnej. Zawierają one bowiem oznaczenie organu - Ministra Środowiska, wskazany jest adresat – Marszałek Województwa [...], datę ich wydania oraz rozstrzygnięcie. Pisma te nie zostały wprawdzie podpisane osobiście przez Ministra Środowiska lecz przez I. M. działającą z jego upoważnienia jednakże jak wynika z zakresu jej pełnomocnictwa (k. 16 akt sądowych) była ona w dacie wydawania decyzji uprawniona do podpisywania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych, do których mają zastosowanie przepisy kpa nie przekraczających kwoty 500 000 zł.
W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że niezasadny jest wniosek Ministra Środowiska o odrzucenie skargi wobec tego że dotyczy pisma nie mieszczącego w katalogu spraw wymienionych w art. 3-5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 157§3 kpa.
Konsekwencją uznania niniejszego pisma za decyzję administracyjną jest przyjęcie, że organ wydał ją z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. I tak wskazać należy, że pisma te doręczane były listami "zwykłymi" co skutkuje brakiem dowodu ich doręczenia i niemożności oceny przez Sąd czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożony został w ustawowym 14-dniowym terminie. Upływ tego terminu powoduje, że decyzja staje się ostateczna a decyzja wydana na skutek rozpoznania spóźnionego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotknięta jest wadą nieważności. Jednocześnie jednak w okolicznościach niniejszej sprawy - strona nie może ponosić konsekwencji ewentualnie wadliwego doręczenia.
Treść pisma wskazuje, że decyzją z dnia [...] 04.2005 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] 07.2005 r. Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] 03.2003 r. powołując się w uzasadnieniu na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w wystąpieniu z takim wnioskiem.
Co do zasady trafne jest stanowisko organu, że na podstawie art. 157§3 kpa odmawia się wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych tj. również wówczas gdy z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania występuje podmiot nie posiadający przymiotu strony.
Należy jednak podkreślić, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić jedynie po wszczęciu postępowania w tym zakresie (na wniosek lub z urzędu) i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego i jednocześnie merytoryczne ustosunkowanie się do wniosku wzajemnie się wykluczają.
Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wskazać wszak należy, że organ stwierdził, że "wniosek z dnia 3.11.2004 r. nie wszczyna postępowania w sprawie" a jednocześnie wskazał, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156§1 pkt 4 kpa, które miałyby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji.
Uzasadnienie tej decyzji również wskazuje, że organ mimo odmowy wszczęcia postępowania rozpoznał wniosek merytorycznie. W wyroku z dnia 22.01.2001 r. w sprawie IISA 924\01 (Lex 81816) Sąd ten stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji.
Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie decyzji) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Brak rozstrzygnięcia, treści "decyzji" pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Bez osnowy nie ma decyzji.
Uzasadnienie natomiast służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Samo w sobie, bez rozstrzygnięcia (osnowy), nie jest decyzją.
A zatem Sąd uznał że zaskarżona decyzja została dodatkowo wydana z naruszeniem przepisu art. 107 kpa. Uzasadnienie decyzji nie wskazuje jednoznacznie czy organ działając w oparciu o treść art. 157§3 kpa odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, czy też mimo nie stwierdzenia interesu prawnego po stronie Marszałka Województwa [...] wszczął je z urzędu i uznał, że nie zachodzą merytoryczne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Takie rozstrzygnięcia wzajemnie się wykluczają.
W konsekwencji Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia jak i poprzedzającego go rozstrzygnięcia z dnia [...].04.2005 r.
Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organ ponownie oceni czy Marszałek Województwa [...] jest osobą uprawnioną do wystąpienia z takim wnioskiem biorąc pod uwagę wszelkie kwestie podnoszone przez ten podmiot i w zależności od oceny powyższego – albo – na podstawie art. 61 kpa zawiadomi strony o wszczęciu postępowania w tym zakresie albo na podstawie art. 157§3 kpa wyda decyzję odmawiająca wszczęcia postępowania, odnosząc się w jej uzasadnieniu jedynie do kwestii uzasadniających takie rozstrzygnięcie.
W przypadku uznania, że zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i uzasadniając decyzję w tym zakresie odniesie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego.
W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 w\w ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.