Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ II instancji) znak: [...]z [...] sierpnia 2014 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia pana T. N. (dalej: skarżący) na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej: Regionalny Dyrektor, RDOŚ w O., organ I instancji) z [...] marca 2014 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pracowni garncarsko-malarskiej z elementami agroturystyki na działce nr [...] położonej w miejscowości C., w gminie [...].
W postanowieniu z [....] sierpnia 2014 r. GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ w O. z [...] marca 2014 r.
Stan sprawy przestawiał się następująco:
We wniosku z [...] lutego 2014 r., znak: [...], Burmistrz D. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pracowni garncarsko - malarskiej z elementami agroturystyki na działce nr [...] położonej w miejscowości C. w gminie [...].
Regionalny Dyrektor w postanowieniu z [...] marca 2014 r., znak:[...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił tym, że planowana inwestycja znajduje się na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", na którym obowiązują przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...], dalej: rozporządzenie w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, oraz na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], na którym obowiązują przepisy rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [....] (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...], dalej: rozporządzenie w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu), a dane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisami rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.
W toku postępowania organ I instancji po przeanalizowaniu przedłożonego wniosku uznał, że realizacja przedmiotowej inwestycji jest niezgodna z przepisami obowiązującymi na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Projekt decyzji przewiduje ustalenie warunków zabudowy w obrębie działki nr [...], dla inwestycji polegającej na budowie pracowni garncarsko-malarskiej z elementami agroturystyki w istniejącym gospodarstwie rolnym o pow. ok. 10 ha. Zgodnie z projektem decyzji, jest to obiekt planowany do zrealizowania w ramach zabudowy zagrodowej na działce o pow. 1,5 ha. W części działki oznaczonej jako budowlana o pow. ok. 0,27 ha znajduje się jeden budynek mieszkalny. Z załącznika graficznego oraz wypisu z ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowa pracownia będzie realizowana na gruntach rolnych.
Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że w obrębie działki znajdują się: grunty orne klasy V - 0,887 ha, grunty rolne zabudowane - 0,2682 ha (powstałe wskutek wzniesienia zabudowy na gruntach ornych klasy V), zadrzewienia na gruntach ornych kl. V - 0,1167 ha, las - 0,0199 ha, wody — 0,0493 ha oraz nieużytki — 0,1593 ha. Regionalny Dyrektor stwierdził, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji nastąpi przekształcenie gruntów o charakterze ekologicznym i rolnym w grunty zabudowane. W miejscu użytku rolnego w zależności od faktycznej lokalizacji planowanego budynku, pojawi się bowiem grunt o funkcji budowlanej - użytkowej. Zdaniem RDOŚ w O., proponowane warunki zabudowy stoją w sprzeczności z zakazem "zmiany sposobu użytkowania ziemi" określonym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.
Ponadto Regionalny Dyrektor wskazał, że przedmiotowa inwestycja będzie wiązała się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, którego przepisy na tym obszarze wprowadziły zakaz uszkadzania i zanieczyszczenia gleby.
Według RDOŚ w O., realizacja planowanej inwestycji polegająca na posadowieniu budynku, a zatem przeprowadzenie wszystkich działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę litosfery, głównie poprzez wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby lub nawet jej zniszczenia. W ocenie organu I instancji, w niniejszej sprawie niemożliwe jest zastosowanie odstępstw od rozpatrywanych zakazów określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Planowana inwestycja nie stanowi bowiem prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody, realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody, zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa, likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych.
Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora zażalenie złożył pan T. N.. Wydanemu postanowieniu zarzucił:
- - naruszenie § 3 ust. 1 pkt. 3 i pkt. 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" poprzez jego niewłaściwą interpretację wyrażającą się przyjęciem, że planowana inwestycja wiąże się z uszkodzeniem i zanieczyszczeniem gleby jak również zmianą sposobu użytkowania ziemi, naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. wyrażające się przyjęciem przez organ I instancji założenia, że każda ingerencja w grunt doprowadzi do uszkodzenia i zanieczyszczenia gruntu oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi, bez rozważenia okoliczności konkretnego przypadku.
W postanowieniu z [...] sierpnia 2014 r. GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ w O. z [...] marca 2014 r.
W ocenie GDOŚ, negatywna ocena projektowanej decyzji dokonana przez organ I instancji jest uzasadniona. Według organu II instancji, RDOŚ w O. prawidłowo uznał, że możliwość realizacji planowanej inwestycji powinna zostać rozważona w kontekście zakazów określonych w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, tj. zakazu odpowiednio uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Ponadto organ II instancji uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że możliwość wprowadzenia aktem prawa miejscowego tych zakazów została przewidziana przez ustawodawcę w art. 45 ust. 1 pkt 3 i 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U.2013., poz. 627 ze zm., dalej: u.o.p.) co oznacza, że uznał on a priori – uszkadzanie i zanieczyszczanie gleby oraz zmianę sposobu użytkowania ziemi za szkodliwe dla przyrody.
Ponadto GDOŚ wskazał, że zadaniem organu ochrony przyrody dokonującego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w przypadku obowiązywania tych zakazów jest ustalenie czy wskutek realizacji planowanego przedsięwzięcia dojdzie do naruszenia któregoś z ww. zakazów oraz w przypadku ich naruszenia, zbadanie czy nie ma zastosowania któreś z odstępstw wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Według organu II instancji, w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie wyłączeń.
Odnosząc się do Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] GDOŚ wyjaśnił, że planowana inwestycja jest zgodna z rozporządzeniem w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zdaniem organu II instancji, przewidziane w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu, zakazy nie będą miały zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na charakter oraz zakres planowanego przedsięwzięcia. Według GDOŚ, ocena przeprowadzona przez ten organ potwierdza ustalenia dokonane przez RDOŚ w O. i daje podstawę do zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, w zakresie w jakim przepis ten zakazuje odpowiednio uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi.
W skardze z [...] września 2014 r. skarżący zaskarżonemu postanowieniu GDOŚ z [...] sierpnia 2014 r. zarzucił:
- - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu § 3 ust. 1 pkt. 3 i pkt. 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" poprzez jego niewłaściwą interpretację wyrażającą się przyjęciem, że planowana inwestycja wiąże się z uszkodzeniem i zanieczyszczeniem gleby, jak również ze zmianą sposobu użytkowania ziemi,
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. wyrażające się przyjęciem przez organ I instancji założenia, wbrew zasadom doświadczenia życiowego oraz wypływającym z wiedzy powszechnej, że każda ingerencja w grunt doprowadzi do jego uszkodzenia i zanieczyszczenia oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi, bez rozważenia okoliczności konkretnego przypadku, a także pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, w tym faktu istnienia zabudowy zagrodowej na działce, na której planowana jest inwestycja.
W oparciu o przedstawione zarzuty, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniósł o:
- - uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia RDOŚ w O. z [...] marca 2014 r., znak [...];
- - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Na podstawie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów:
- - decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy z [...] lipca 2006 r. wydanej przez Burmistrza D.;
- - decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2006 r. wydanej przez Starostwo Powiatowe w O.;
- - decyzji [....] z [...] września 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku wydanej przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., na okoliczność istnienia na przedmiotowej działce zabudowy zagrodowej w postaci domu mieszkalnego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł zarzuty dotyczące interpretacji dwóch zakazów obowiązujących na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Skarżący powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego, za nieuzasadniony uznać należy pogląd organu, że realizacja inwestycji spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. W ocenie skarżącego, organ dokonując dowolnej wykładni przepisów uznał arbitralnie, że jakakolwiek budowa na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" jest niemożliwa. Według skarżącego, skoro realizacja inwestycji nie powoduje, że grunt pod ową straci rolniczy charakter, to trudno w tej sytuacji mówić o niszczeniu, uszkadzaniu lub przekształcaniu obszaru, czyli o zakazie wynikającym z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Skarżący uważa, że zakaz dokonywania zmiany sposobu użytkowania ziemi zawarty w ww. rozporządzaniu winien być oceniany w powiązaniu z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Wnosząc o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów, skarżący uważa, że okoliczność objęta tezą dowodową, zaniedbana przez organy rozpatrujące sprawę, ma istotne znaczenie dla wyjaśnienia wątpliwości, czy posadowienie planowanego budynku będzie stanowiło zmianę sposobu użytkowania gruntu, skoro na działce objętej inwestycją istnieją już inne budynki służące prowadzeniu takiej właśnie działalności rolnej (siedlisko, drewutnia).
W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.
W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji.
Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym).
Ograniczenia wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość mająca zostać objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie podlegają badaniu przez organ wydający tę decyzję, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym. Organ wydający decyzje o warunkach zabudowy działki znajdującej się w obszarze objętej jedną z prawnych form ochrony przyrody musi wystąpić o uzgodnienie inwestycji do regionalnego dyrektora ochrony środowiska.
W niniejszej sprawie uzgodnieniu podlegał projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pracowni garncarsko-malarskiej z elementami agroturystyki na działce nr [...] położonej w miejscowości C. w gminie D. na terenie istniejącego gospodarstwa rolnego o powierzchni 10 ha. Zgodnie z projektem decyzji jest to obiekt planowany do zrealizowania w ramach zabudowy zagrodowej na działce o powierzchni 1,5 ha. W części działki oznaczonej jako budowlana o powierzchni ok. 0,27 ha znajduje się budynek mieszkalny. Z załącznika graficznego oraz wypisu z ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowa pracownia będzie zrealizowana na gruntach rolnych. Zdaniem Sądu, organy obu instancji w sposób prawidłowy stwierdziły, że w wyniku realizacji planowanej inwestycji nastąpi przekształcenie gruntów o charakterze ekologicznym i rolnym w grunty zabudowane. W miejscu użytku rolnego w zależności od faktycznej lokalizacji planowanego budynku, pojawi się grunt o funkcji budowlano-użytkowej.
Uzgadniane warunki zabudowy stały zatem w sprzeczności z zakazem "zmiany sposobu użytkowania ziemi", który jest określony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]". Dla realizacji celów ochrony przyrody ustawodawca w przepisach u.o.p. wprowadził instytucję prawną o nazwie zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Prawne formy ochrony przyrody tworzą kompleksowy system administracyjnych zabezpieczeń, do którego tworzenia Polska zobowiązała się jako strona wielu konwencji międzynarodowych. Ich katalog poszerzał się wraz z ewolucją polskiego prawodawstwa ochronnego i w dużej mierze jest konsekwencją rozwijania współpracy międzynarodowej (Zob. szerzej A. Jaworowicz-Rudolf, Ochrona różnorodności biologicznej na gruncie idealnej ochrony przyrody [w:] M. Górski, J. Miłkowska-Rębowska (red.), Prawo ochrony różnorodności biologicznej, Warszawa 2013, s. 77–93).
Według W. Radeckiego, forma ochrony przyrody to instytucja prawna polegająca na wyodrębnieniu określonego przedmiotu (obszaru, obiektu, gatunku), uznaniu go za chroniony powszechnie obowiązującym aktem normatywnym, poddaniu go szczególnemu reżimowi prawnemu oraz ustanowieniu odpowiedzialności typu penalnego za naruszenie tych zakazów (W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2008, s. 65). Wszystkie prawne formy ochrony obszarowej przewidziane na gruncie u.o.p. tworzone są w drodze aktów normatywnych, które powinny określać typ formy, nazwę chronionego obszaru czy obiektu, granice terenu objętego ochroną oraz zakazy i ograniczenia obowiązujące na tym terenie czy wobec chronionego obiektu. Reżim prawny obowiązujący w związku z ustanowieniem danej formy ochrony przyrody dostosowany jest w pierwszej kolejności do formy ochrony i celów, jakie dana forma ma realizować. Przepisy u.o.p. w odniesieniu do form ochrony przyrody wskazują zamknięte katalogi dopuszczalnych do wprowadzenia zakazów i ograniczeń, od których jednakże na zasadzie wyjątku, ze względu na ważny interes publiczny, wskazane są dopuszczalne odstępstwa.
Zespół przyrodniczo-krajobrazowy stanowią objęte ochroną z uwagi na walory widokowe i estetyczne fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego (art. 43 u.o.p.). Forma ta wykazuje podobieństwo do parku krajobrazowego z uwagi na wartości, które obie formy w swych założeniach mają chronić, ze względu jednak na mniejszy w przypadku zespołów przyrodniczo-krajobrazowych zasięg występowania tych wartości nie dostrzega się potrzeby objęcia ich ochroną w formie zinstytucjonalizowanej pod względem formuły organizacyjno-prawnej, jaką jest park krajobrazowy.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 3) i 7) u.o.p., w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone następujące zakazy: 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby; zmiany sposobu użytkowania ziemi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego 1. "Zmiany sposobu użytkowania ziemi, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody, nie można utożsamiać ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne w rozumieniu ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
2. W postępowaniu uzgodnieniowym, toczącym się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., dyrektor ochrony środowiska (wcześniej wojewoda) wypowiada się na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Najprostszą sytuacją jest, iż ta konkretna inwestycja wywołuje skutki, których powstanie jest zakazane na terenie zespołu. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek dokonania oceny planowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z celami utworzenia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 1022/09, LEX nr 583416). Zgodnie z § 2 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", szczególnym celem ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest zachowanie ekosystemu Jeziora [...] oraz walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otaczających jezioro. W tym celu wprowadzony został m. in. zakaz uszkadzania i zanieczyszczenia gleby oraz zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego stanowi realizację ogólnego obowiązku prawnego ochrony przyrody. W ocenie Sądu, organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu wskazał wyraźnie naruszenie konkretnego zakazu obowiązującego na przedmiotowym terenie i wynikającego jednocześnie z wprowadzenia tej ochrony na podstawie przepisów u.o.p. oraz przepisów rozporządzenia Wojewody w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]".
Przepisy tych aktów zawierają normy prawne stanowiące expressis verbis zakazy dotyczące zmiany sposobu użytkowania ziemi. Ich celem głównym jest ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych Jeziora [...] i jego okolic. Jednocześnie należy zaznaczyć, że przedmiotowe zakazy mają charakter bezwzględny w stosunku do inwestycji nie będących inwestycjami celu publicznego. Zmianą sposobu użytkowania ziemi w literaturze fachowej (z zakresu ochrony przyrody i nauk przyrodniczych) określa się zmianę rodzaju użytkowania, w związku z czym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, sadu, czy nawet nieużytku na zabudowę zagrodową lub mieszkaniową stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi (a więc i przekształcenie obiektu) i tym samym koliduje z planowanym przez skarżącego zamierzeniem inwestycyjnym.
Zakazy dotyczące uszkadzania i zanieczyszczenia gleby oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi wprowadzone zostały w celu ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Pojęcie walorów krajobrazowych należy interpretować w szerszym kontekście terminu "krajobraz". W ogólnym znaczeniu krajobraz oznacza wygląd, czyli obraz obserwowanego otoczenia, okolicy.
Ochrona krajobrazu jest przedmiotem Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. 2006 r. nr 14, poz. 98). Konwencja Krajobrazowa zawiera definicje podstawowych pojęć związanych z ochroną krajobrazu. Według art. 1 lit. a Konwencji, krajobraz oznacza obszar, postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Przez cel jakości krajobrazu Konwencja rozumie, w przypadku określonego krajobrazu, sformułowanie przez właściwe organy publiczne aspiracji społeczeństwa w odniesieniu do cech otaczającego je krajobrazu. Ochrona krajobrazu polega na podejmowaniu działań na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych. Zdaniem A. Wodziczko, "ochrona prawna krajobrazu może obejmować bądź cały krajobraz bądź poszczególne jego części.
Ochrona całego krajobrazu jest podobna do ochrony rezerwatowej, chociaż jest luźniejsza i ogranicza działalność gospodarczą o tyle, o ile wyrządza ona szkody z powodu naruszenia układu czynników naturalnych i ogólnej harmonii krajobrazu.
Czynności, które mogłyby wpływać na zmianę dotychczasowego charakteru krajobrazu jak np. duże roboty ziemne, zmiany obszaru, powierzchni i biegu wód, wznoszenie budowli lub wylesienia wymagają specjalnego zezwolenia właściwego organu. Ochrona części krajobrazu odnosi się do jego poszczególnych składników. Zakazy mogą więc dotyczyć np. usuwania zadrzewień, zanieczyszczenia wód itp." (A. Wodziczko, Na straży przyrody, Kraków 1948, s. 41.).
W ochronie przyrody krajobraz jest postrzegany jako określona jednostka przestrzenna obejmująca szczególną treść przyrodniczą, naturalną lub ukształtowaną przez człowieka. Krajobraz tworzy przyrodniczy kompleks terytorialny. Głównym czynnikiem wpływającym na wygląd krajobrazu jest rzeźba powierzchni, związana ściśle z budową geologiczną. Na krajobraz składają się materialne komponenty (skała macierzysta czyli substrat, woda, powietrze, flora, fauna i wytwory człowieka) jednak jego charakter określają własności poszczególnych komponentów i relacje między nimi. Swoistość krajobrazu obejmuje przykłady różnego ukształtowania cech komponentów środowiska i ich wzajemnych uwarunkowań (zob. A. Mizgalski, Krajobrazowe odniesienia ekologii; ekologia krajobrazu, [w:] J. Stzałko, T. Mossor-Pietraszewska Kompendium wiedzy o ekologii, Warszawa 1999, s. 260). Słowo "krajobraz" ma konotację fizjonomiczną (materialną) i oznacza wycinek powierzchni ziemi widziany z pewnego punktu – widok okolicy. Z tego powodu w celu ochrony walorów krajobrazowych Jeziora [...] i jego okolic wprowadzono zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi.
Krajobraz chroniony jest najczęściej z motywów: estetycznego, czy racjonalnej gospodarki zasobami przyrody. Najistotniejszą część krajobrazu tworzą naturalne składniki środowiska przyrodniczego do których zalicza się: 1) ukształtowanie powierzchni ziemi;
- 2) glebę;
- 3) wodę;
- 4) klimat;
- 5) szatę roślinną;
- 6) świat zwierzęcy oraz 7) powietrze atmosferyczne. Oprócz składników naturalnych krajobrazu występują także elementy antropogeniczne tj. wprowadzone przez człowieka. Zdaniem T. Szczęsnego, składnikami tymi, wpływającymi na właściwości krajobrazu, są wszelkie elementy przestrzenne jak np. budowle indywidualne lub ich zespoły (osiedla, miasta), urządzenia techniczne związane z przemysłem, komunikacją (drogi, mosty, linie kolejowe), energetyką (napowietrzne linie energetyczne), gospodarką wodną (zapory wodne) itp. Wywierają one wpływ na układ naturalnych składników krajobrazu oraz oddziałują na jego całość jako czynnik kształtujący zewnętrzne, estetyczno-widokowe właściwości krajobrazu (zob. T. Szczęsny, Ochrona przyrody i krajobrazu, Warszawa 1977, s. 99). Przez ochronę krajobrazu w ujęciu szerokim rozumie się świadome oddziaływanie na krajobraz w kierunku zachowania jego cech naturalnych lub przywrócenia mu w drodze odpowiednich zabiegów – właściwości zapewniających utrzymanie równowagi biologicznej w środowisku przyrodniczo-geograficznym.
Ochrona prawna krajobrazu dotyczy zatem nie tylko cech biologicznych środowiska, lecz także jego właściwości estetycznych, które mogą ulegać niekorzystnym przekształceniom wskutek wprowadzania przez człowieka elementów obcych krajobrazowi. Zachowawcza ochrona krajobrazu, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zmierza do utrzymania istniejącego określonego układu składników krajobrazu, bądź wyraża się w czynnym ustosunkowaniu się, polegającym na oddziaływaniu na określone składniki krajobrazu w celu utrwalenia stanu istniejącego lub przekształconego w inny układ. Według W. Brzezińskiego, krajobraz jest zagadnieniem planowego zagospodarowania przestrzennego miast i osiedli. Do tego zagadnienia należy odnieść wszystko to, co dotyczy ochrony warunków biologicznego środowiska człowieka w planowaniu przestrzennym miast i osiedli. (zob. W. Brzeziński, Ochrona prawna biologicznego środowiska człowieka, Warszawa 1971, s. 69).
Dokonując interpretacji treści zakazów związanych z ochroną walorów przyrodniczych i krajobrazowych należy uwzględnić także, że krajobraz jest elementem przyrodniczym środowiska. Ochrona walorów krajobrazowych jest powiązana z realizacją celów ochrony przyrody, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.o.p.
Przez walory krajobrazowe u.o.p. rozumie wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (art. 5 pkt 23 u.o.p.). Obowiązek ochrony walorów krajobrazowych i zakazy z tym związane powinny być interpretowane zgodnie z celami u.o.p.
Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że norma wynikająca z przepisu § 3 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, przewiduje dwa niezależne od siebie zakazy, tj. zakaz uszkadzania gleby oraz zakaz jej zanieczyszczenia. Celem wprowadzonych zakazów jest ochrona przed utratą walorów krajobrazowych. Bezpośrednią konsekwencją uszkodzenia gleby oraz jej zanieczyszczenia jest utrata walorów przyrodniczych i krajobrazowych, które są przedmiotem ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]".
Należy podzielić stanowisko organu w zakresie interpretacji treści zakazu dotyczącego zmiany sposobu użytkowania ziemi, przez który rozumie się wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustanie dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany przez wprowadzenie zmian. Jest to każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej roślinności oraz gleby, a więc przede wszystkim rodzaju gruntu z ornego, łąki, sadu, czy nawet nieużytku na grunty zabudowane.
Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił, że z projektu decyzji o warunkach zabudowy jak również z załącznika graficznego - mapy oraz ewidencji gruntów, wynika, iż teren pod planowaną inwestycją, działka nr [...], przeznaczony pod lokalizację pracowni garncarsko-malarskiej z elementami agroturystyki, kwalifikowany jest obecnie w zależności od miejsca zlokalizowania, jako grunty orne klasy V, zadrzewienia na gruntach ornych kl. V, las, wody oraz nieużytki. Zatem zezwalając na zabudowę działki o nr ewid. [...] doszłoby do zmiany jej kwalifikacji w zakresie gruntów znajdujących się bezpośrednio pod planowaną inwestycją, co stoi w sprzeczności z zakazem zmiany sposobu użytkowania ziemi. Wbrew twierdzeniom skarżącego, pracowania garncarsko-malarska z elementami agroturystyki nie będzie służyła prowadzeniu działalności rolnej, tak samo jako siedlisko i drewutnia. Przez zabudowę zagrodową należy rozumieć typową zabudowę związaną z terenami rolniczymi, w tym budynki inwentarskie i składowe. Pracownia garncarsko-malarska z elementami agroturystyki nie jest obiektem zabudowy zagrodowej związanej z terenami rolniczymi.
Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U.2007 nr 251, poz. 1885 zał ze zm.), sekcja A ROLNICTWO, LEŚNICTWO, ŁOWIECTWO I RYBACTWO obejmuje działalności związane z: eksploatacją naturalnych zasobów roślinnych i zwierzęcych, uprawą zbóż i innych roślin uprawnych, chowem i hodowlą zwierząt, pozyskiwaniem drewna i surowców leśnych, pozyskiwaniem zwierząt lub produktów zwierzęcych z gospodarstw rolnych lub ich naturalnego środowiska. Agroturystyka jest natomiast rodzajem działalności turystycznej, a nie rolnej lub rolniczej, jak twierdzi skarżący. Jest to działalność turystyczna prowadzona na obszarach wiejskich podejmowana przez rolników prowadzących gospodarstwa rolne jako dodatkowa działalność pozarolnicza sprowadzająca się do wynajmu pokoi i miejsc na ustawienie namiotów, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "działalność agroturystyczna jest działalnością dodatkową wykonywaną w ramach czynnego gospodarstwa rolnego. Tak więc nie można mówić o działalności agroturystycznej w innych warunkach, gdyż będzie to wtedy działalność turystyczna, a tym samym działalność nierolnicza. Chęci wykorzystania nieruchomości w sposób nierolniczy nie zmienia także podnoszony w skardze zarzut, iż podana w zaskarżonym postanowieniu definicja agroturystyki zawiera w sobie inne pojęcie, a mianowicie turystyki wiejskiej". (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2939/08, LEX nr 569649).
Biorąc zatem pod uwagę, iż ustalenia dotyczące funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu w projektach decyzji o warunkach zabudowy zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu, należy podkreślić, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie wyłączeń określonych § 3 ust. 2 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]".
Nie można z powyższych powodów podzielić stanowiska skarżącego wyrażonego w skardze, zgodnie z którym jednoznacznie można stwierdzić, że działalność w zakresie agroturystyki kwalifikowana jest jako działalność rolnicza. Zdaniem NSA, "Prowadzenie działalności rolniczej wymaga aktywności, czyli podejmowania działań w zakresie produkcji określonej w § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.). Warunkiem uzyskania płatności nie jest samo posiadanie działek" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II GSK 919/10, LEX nr 1151744).
Ponadto zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. 2004 nr 73, poz. 657 ze zm.), za działalność rolniczą, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwo, hodowlę i produkcję materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb.
Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, jak należy rozumieć pojęcie "działalność rolnicza". Wbrew stanowisku skarżącego działalność w zakresie agroturystyki nie może być kwalifikowana jako działalność rolnicza. Oznacza to, że inwestycja polegająca na budowie pracowni garncarsko–malarskiej z elementami agroturystyki na działce nr [...] położonej w miejscowości C. w gminie D. nie będzie związana z działalnością rolniczą. W konsekwencji tego realizacja ww. inwestycji spowodowałaby zmianę sposobu użytkowania ziemi, co stanowiłoby naruszenie zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego ani takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ bowiem w sposób czytelny wyartykułował przesłanki, jakimi się kierował wydając zaskarżone postanowienie.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.