Uzasadnienie
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. decyzją nr [...], z dnia [...] maja 2010 r., wydaną na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 1b oraz ust. 6 i art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora – Gminy D. orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg dojazdowych wraz z infrastrukturą do projektowanego wiaduktu kolejowego na przedłużeniu ul. [...] w D. (działki nr [...], [...],[...] – teren zamknięty [...], [...], [...], [...]), województwo [...].
Pismem z dnia 16 listopada 2011 r. H. Z. oraz J. K., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. wznowił postępowanie w sprawie ww. decyzji ostatecznej.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. decyzją nr [...], z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po wznowieniu na wniosek H. Z. i J. K. postępowania zakończonego decyzją ostateczną Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] maja 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg dojazdowych wraz z infrastrukturą do projektowanego wiaduktu kolejowego na przedłużeniu ul. [...] w D. orzekł o odmowie uchylenia tej decyzji.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania H. Z. i J. K. powoływali się na istnienie przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i podnosili, że są stronami postępowania i bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ I instancji pismami z dnia 6 grudnia 2011 r. i z dnia 3 stycznia 2012 r. wezwał wnioskodawców do wykazania interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg dojazdowych wraz z infrastrukturą do projektowanego wiaduktu kolejowego na przedłużeniu ul. [...] w D. wraz ze wskazaniem których nieruchomości są właścicielami oraz jakim prawem do nich dysponują. Wnioskodawcy nie udzielili odpowiedzi na powyższe pisma, a tym samym nie wykazali interesu prawnego w ww. postępowaniu, a zatem brak jest podstaw, by organ mógł uznać wnioskodawców jako strony.
W związku z powyższym należało odmówić uchylenia decyzji, ponieważ nie zaszła przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z której to podstawy wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony (art. 147 zdanie drugie k.p.a.).
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. wskazał również, że wnioskodawcy we wniosku o wznowienie postępowania jako przesłankę wznowienia postępowania podali także art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i wnieśli o przeprowadzenie zawnioskowanych w uzasadnieniu wniosku dowodów. Jednakże w ocenie organu I instancji, ponieważ wnioskodawcy nie mają przymiotu strony postępowania, bezprzedmiotowe, a nawet niedopuszczalne było badanie przez organ przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Zgodnie bowiem z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony.
Odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] lutego 2012 r. wnieśli M. P. pismem z dnia 24 lutego 2012 r. oraz pismem z dnia 1 marca 2012 r. reprezentowani przez adwokata H. M. – H. Z., Stowarzyszenie D. oraz P. Z. Po rozpatrzeniu ww. odwołań, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] lutego 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wznowienie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dla przedmiotowego przedsięwzięcia oparte zostało na wniosku, w którym powołano się na art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. W tak wznowionym postępowaniu należało dokładnie i wyczerpująco rozpatrzyć obie ww. przesłanki. Organ odwoławczy stwierdził, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. ograniczył się jedynie do zbadania przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał, iż badanie czy wnioskujący mają przymiot strony w tego rodzaju postępowaniu, następuje po jego wznowieniu. Mimo, że organ ustalił, że wnioskodawcy nie maja przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, odnośnie przesłanki zawartej w 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ I instancji powinien odnieść się do niej z urzędu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. i w podstawie prawnej wskazał wówczas obie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Powyższa okoliczność determinuje konieczność zbadania wszystkich przesłanek podnoszonych przez wnioskujących.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. złożyła Gmina D.. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że stwierdzenie braku przymiotu strony na etapie rozpatrywania przesłanki wznowieniowej, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, nie zwalnia organ pierwszej instancji od zbadania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na którą powołują się wnioskujący o wznowienie postępowania, podczas gdy przyjęcie przez organ I Instancji, iż wniosek nie pochodzi od strony postępowania winien zwalniać ten organ od dalszego merytorycznego rozpatrywania sprawy zainicjowanej wnioskiem.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że badanie, czy wnioskujący był stroną, czy też nie powinno nastąpić na etapie po wznowieniu postępowania tj. po wydaniu postanowienia w tym przedmiocie. Z uwagi na okoliczność, że wnioskujący powoływali się na dwie przesłanki wznowieniowe tj. art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 5 k.p.a., organ zgodnie z wnioskiem powołał je w podstawie postanowienia. Powyższe nie powinno jednak oznaczać, iż w przypadku uznania przez organ, iż wnioskujący nie są stroną postępowania, konieczne jest wypowiedzenie się merytoryczne co do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Uznanie, iż wnioskujący nie są stroną powoduje bowiem, iż dalsze rozpatrywanie wobec nich sprawy winno być bezprzedmiotowe.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269), zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości.
Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna.
Postępowanie administracyjne, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania.
Wniosek o wznowienie postępowania dotyczył postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] maja 2010 r. orzekającej o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg dojazdowych wraz z infrastrukturą do projektowanego wiaduktu kolejowego na przedłużeniu ul. [...] w D. (działki nr [...], [...], [...] – teren zamknięty [...], [...], [...], [...]), województwo [...].
Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Wniesienie podania o wznowienie postępowania i termin do jego wniesienia uregulowane zostały w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tym artykułem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Skoro postępowanie wznowieniowe w przedmiotowej sprawie dotyczy ostatecznej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] maja 2010 r., który wydał decyzję jako organ pierwszoinstancyjny, to organ ten był właściwy do wszczęcia postępowania wznowieniowego mającego na celu weryfikację ww. decyzji.
W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpili H. Z. i J. K. Wniosek w tym przedmiocie zawarli w piśmie z dnia 16 listopada 2011 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 17 listopada 2011 r., które wpłynęło do organu w dniu 18 listopada 2011 r.
Wpłynięcie do organu wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w ramach którego organ bada istnienie przesłanek formalnych do wznowienia postępowania. Ustala m. in. czy podanie wniósł podmiot będący stroną w postępowaniu, czy podanie zostało złożone we właściwym terminie, czy powołane są w nim ustawowe przesłanki wznowienia. Jedynie w sytuacji, tak jak w przedmiotowej sprawie, gdy przesłanką wznowieniową jest m.in. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to w postępowaniu wstępnym organ nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny organu w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Jeżeli w wyniku postępowania wstępnego organ stwierdzi, że wniosek spełnia przesłanki formalne, to organ zobowiązany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast przesłanki formalne nie będą spełnione, wówczas wznowienie postępowania będzie niedopuszczalne i organ zobowiązany będzie wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Na tym etapie postępowania bada się jedynie istnienie przesłanek formalnych wznowienia postępowania.
Niedopuszczalne jest natomiast badanie wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania, gdyż na tym etapie postępowania wystarczy powołanie się na jedną z podstaw, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1-5 i art. 145a § 1k.p.a. i tylko uprawdopodobnienie okoliczności ich wystąpienia.
W przedmiotowej sprawie organ uznał, iż przesłanki formalne do wznowienia postępowania zaistniały i [...] grudnia 2011 r. wydał postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Następnie organ przystąpił do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego), w którym najpierw bada przyczyny wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. oraz – w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej.
W przepisach art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 k.p.a. zostały precyzyjnie określone wszystkie trzy rodzaje rozstrzygnięć, jakie organ może podjąć po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego.
W przedmiotowej sprawie przesłanką wznowieniową, na którą powołali się wnioskodawcy we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego było pominięcie ich jako stron postępowania zakończonego decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] maja 2010 r., czyli okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu, organ I instancji zasadnie uznał, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] maja 2010 r., i tym samym nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a mająca być podstawą wznowienia tego postępowania.
Z uwagi na powyższe należy wskazać, iż wnioskodawcy nie wykazali, że decyzja z dnia [...] maja 2010 r. dotknięta jest wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym organ I instancji słusznie wywiodły podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wznowienie postępowania – zgodnie z art. 147 k.p.a. – następuje z urzędu lub na żądanie strony. Jednakże wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić jedynie na żądanie strony. Artykuł ten określa dwa sposoby wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania z urzędu oznacza, że organ administracji publicznej, niezależnie od strony wszczyna postępowanie. Może to uczynić z własnej inicjatywy lub inicjatywy innych podmiotów (nie stroną). Istotą wszczęcia postępowania z urzędu jest to, że inicjuje się je niezależnie od strony. Inicjatywa wszczęcia postępowania należy w takim przypadku do innych niż strona podmiotów. Występują one wobec organu administracji publicznej z określonym żądaniem, jeżeli wszczęte zostanie postępowanie, to będzie to postępowanie wszczęte z urzędu, z inicjatywy określonego podmiotu. Przyjmuje się, że postępowanie wznowieniowe z urzędu może zostać wszczęte przez organ z inicjatywy: organu administracji publicznej, na wniosek organizacji społecznej (art. 31 k.p.a.), na skutek sprzeciwu wniesionego przez prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 184 § 1 k.p.a.) oraz w wyniku skargi złożonej przez osobę trzecią (art. 235 k.p.a.).
W przedmiotowej sprawie postępowanie nie zostało wznowione z urzędu, a na wniosek podmiotów określających się jako strona postępowania pozbawiona w nim udziału bez własnej winy. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] maja 2010 r. Po ustaleniu tej okoliczności organ I instancji nie mógł dalej merytorycznie prowadzić postępowania wznowieniowego w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która również została wymieniona we wniosku wznowieniowym. Wynika to z faktu, że żądać wznowienia postępowania może tylko strona, a organ I instancji ustalił, że wnioskodawcy tego przymiotu nie posiadali. Organ I instancji nie mógł jednocześnie w ramach prowadzonego postępowania, z urzędu badać zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż to postępowanie nie było wszczęte z urzędu.
Jednocześnie Sąd zauważa, że odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli: M. P. oraz H. Z., Stowarzyszenie D. i P. Z. reprezentowani przez adwokata H. M. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji rozpoznał oba odwołania. Jednakże w aktach administracyjnych brak jest pełnomocnictwa H. Z., Stowarzyszenia D. i P. Z. udzielonego adwokatowi H. M. do reprezentowania tych podmiotów w postępowaniu administracyjnym.
Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). Pełnomocnik obowiązany jest dołączyć do akt oryginał pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, przy czym adwokat może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). Brak formalny odwołania, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., obligował organ odwoławczy do wezwania wnoszącego odwołanie do złożenia pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi H. M. w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania.
Organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołania weźmie pod uwagę ww. uwagi.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.