Uzasadnienie
W dniu 11 lutego 2014 r. M. Z. złożyła w Urzędzie Gminy w S. zawiadomienie o wycięciu bez zezwolenia drzew, z młodego ok. 13 letniego lasu, przez pracowników Zakładu [...] na jej działce nr [...] położonej w miejscowości B. Wójt Gminy S. decyzją z dnia lipca 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego prawem zezwolenia z opisanej wyżej działki, stwierdzając w uzasadnieniu, że na usunięcie drzew rosnących w lasach nie jest wymagane zezwolenie, zatem brak jest podstawy prawnej do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. Z., reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania M. Z., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując organowi na konieczność ponownego dokonania ustaleń w zakresie, czy grunt, na którym rosły wycięte drzewa, spełnia warunki, aby uznać go za grunt leśny, bowiem znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna nie przesądza tego, że drzewa rosły na terenie leśnym.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] S.A. w L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucając inkryminowanej decyzji naruszenie art. 138 § 2 kpa oraz art. 7 i art. 77 kpa, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Natomiast przepis art. 134 § 1 powołanej ustawy stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy bądź naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dostrzegł z urzędu naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, określonych w art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 127 § 1 kpa, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2014 r.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy S. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego usunięcia bez zezwolenia drzew przez pracowników Zakładu [...]. Będąca przedmiotem skargi decyzja organu odwoławczego została wydana na skutek rozpatrzenia odwołania, jakie na decyzję organu pierwszej instancji złożyła M. Z., która wcześniej zawiadomiła organ o usunięciu przez pracowników Zakładu [...] z jej działki drzew bez wymaganego zezwolenia.
Zgodnie z dyspozycją art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada wyrażona tym przepisem oznacza możliwość wniesienia środka zaskarżenia od decyzji organu administracji pierwszej instancji do organu wyższego stopnia i obowiązek rozpoznania tego środka zaskarżenia (odwołania lub zażalenia) przez organ wyższego stopnia. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nie oznacza jednak, że każde postępowanie administracyjne rozpatrywane jest w systemie dwuinstancyjnym, tj. przez organy dwóch instancji. Organ drugiej instancji rozpoznaje bowiem sprawę jedynie w przypadku wniesienia przez uprawnioną osobę środka zaskarżenia od orzeczenia organu pierwszej instancji. Brak wniesienia środka zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji skutkuje tym, że decyzja organu pierwszej instancji zyskuje cechę ostateczności i choćby nawet była wadliwa, funkcjonuje ona w obrocie prawnym.
Decyzja taka, tj. decyzja ostateczna, ale wadliwa, może być wyeliminowania z obrotu prawnego, ale już nie poprzez uchylenie jej przez organ drugiej instancji w zwykłym trybie, ale w postępowaniu nadzwyczajnym o wzruszeniu decyzji ostatecznych, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lub o wznowienie postępowania.
Organ drugiej instancji władny jest poddać kontroli decyzję organu pierwszej instancji w zwykłym postępowaniu, jedynie wtedy gdy decyzja ta została zaskarżona przez wniesienie odwołania przez uprawniony do dokonania tej czynności podmiot. Zgodnie z dyspozycją art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepisem, który określa cechy strony postępowania administracyjnego jest art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawową cechą charakteryzującą stronę postępowania administracyjnego jest zatem jej "interes prawny" w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, określany jako kwalifikowany interes faktyczny, tj. nie tylko interes rozumiany jako zainteresowanie podmiotu co do danego rozstrzygnięcia administracyjnego (co wyraża interes faktyczny), ale również materialnoprawna podstawa tego zainteresowania wywodzona z prawa administracyjnego.
Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku między obowiązującą normą materialnego prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, tj. sferą jego praw lub obowiązków. Brak zatem podstaw do uznania danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy nie istnieje norma wywiedziona z przepisu administracyjnego prawa materialnego, z którego wynikają dla niego konkretne prawa lub obowiązki.
Wobec tego organ odwoławczy nie jest uprawniony do poddania kontroli instancyjnej orzeczenia organu pierwszej instancji w sytuacji, kiedy środek zaskarżenia od tej decyzji nie został złożony, bądź pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego. W sytuacji wniesienia odwołania lub zażalenia od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przez podmiot, który nie ma przymiotu strony w danym postępowaniu administracyjnym, organ odwoławczy winien postępowanie odwoławcze umorzyć.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął do rozpoznania odwołanie złożone przez M. Z. uznając, że zostało ono złożone przez stronę i rozpoznając to odwołanie poddał kontroli instancyjnej orzeczenie organu pierwszej instancji, w konsekwencji uchylając to orzeczenie do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu decyzja Kolegium jest wadliwa i podlega wyeliminowaniu z obiegu prawnego, narusza bowiem przepisy postępowania, gdyż organ odwoławczy merytorycznie rozpoznał odwołanie złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego.
Ustalenie czy podmiot żądający przeprowadzenia postępowania administracyjnego ma w sprawie interes prawny należy ocenić w kontekście już powołanego wyżej art. 28 kpa. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślenia wymaga, że źródłem interesu prawnego danej osoby w sprawie administracyjnej nie może być dowolnego rodzaju związek tej osoby ze sprawą, ale związek kwalifikowany, tj. oparty na przepisie prawa materialnego, który dany interes wprost otacza ochroną.
W związku z tym w przedmiotowej sprawie należało wyjaśnić czy M. Z. ma interes prawny do kwestionowania orzeczenia administracyjnego umarzającego postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. W sprawie niekwestionowanym faktem jest, że pracownicy Spółki [...] S.A. Oddział W. [...] dokonali usunięcia bez wymaganego zezwolenia drzew z działki stanowiącej własność M. Z. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.) za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, właściwy organ wymierza administracyjną karę pieniężną podmiotowi, który się tego dopuścił.
W tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, że jedynym podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną jest podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę, a więc [...] S.A. z siedzibą w L. Oddział W. [...]. Natomiast nie może być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot np. właściciel nieruchomości czy osoba informująca organ administracji o wycięciu drzew i domagająca się zastosowania kary wobec innego podmiotu. W wyniku wszczęcia postępowania mogło dojść jedynie do nałażenia kary na sprawcę, ewentualnie do umorzenia postępowania w razie ustalenia braku ku temu podstaw. W przedmiotowej sprawie stroną postępowania jest [...] S.A. z siedzibą w L., nie mogła być natomiast uznana za stronę M. Z., która nie ma interesu prawnego umocowującego ją do brania udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, w tym w szczególności do złożenia odwołania o decyzji Wójta z dnia [...] lipca 2014 r. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia jest postępowaniem, którego jedynym celem jest ukaranie sprawcy nielegalnego czynu za popełnienie deliktu administracyjnego.
Nie ma ono na celu zadośćuczynienia właścicielowi usuniętej rośliny. Postępowanie to jest konsekwencją chronienia przez Państwo interesu publicznego, jakim jest zachowanie zasobu roślinnego w postaci drzew i krzewów. Kara nakładana w tym postępowaniu jest zatem karą nakładaną w związku z naruszeniem interesu publicznego, nie zaś w związku z naruszeniem indywidualnego interesu właściciela.
Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że podmiotem mającym interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie posiadacz nieruchomości lub właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział w tym przepisie karę. Nie może natomiast być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa, lub który zawiadomił organ o wycięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu) – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2007 r., II OSK 428/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r., VIII SA/Wa 803/09; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 27 listopada 2007 r., II SA/Kr 1189/06; z dnia 4 stycznia 2010 r., II SA/Kr 1565/09; z dnia 10 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1208/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przyjąć więc należy, że w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wycięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, organ pierwszej instancji prowadził z urzędu, a nie na wniosek M. Z., która powiadomiła jedynie organ o zaistniałym delikcie administracyjnym, co obligowało organ do wszczęcia postępowania, ale nie zmieniło jego charakteru, ani też zakresu stron tego postępowania, a w szczególności nie wpłynęło w żaden sposób na uzyskanie przymiotu strony przez M. Z. Skoro stroną kontrolowanego postępowania jest wyłącznie sprawca, który dopuścił się czynu przeciwko przyrodzie, organy orzekające w sprawie winny były przyjąć, że osoba zawiadamiająca organ o zaistniałym fakcie nie ma statusu strony. W myśl powyższego nie ma zatem w sprawie znaczenia fakt, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez Wójta na skutek powzięcia wiadomości o możliwym nielegalnym wycięciu drzew z pisma M. Z. W tej sytuacji organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu odwołania zobligowany będzie uwzględnić, że M. Z. nie jest stroną postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.
W konsekwencji odwołanie jakie od decyzji organu pierwszej instancji (nie oceniając jej poprawności) złożyła M. Z. nie powinno być przez organ drugiej instancji rozpatrywane, a postępowanie odwoławcze w tej sprawie winno ulec umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
Ponadto, wprawdzie M. Z. dotychczas uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym i doręczono jej decyzję organu pierwszej instancji, ale było to działanie błędne, które nie wiązało organu odwoławczego. W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwe doręczenie decyzji nie jest nieodwracalne w tym sensie, że nie jest równoznaczne z trwałym uznaniem interesu prawnego adresata decyzji. W dalszych etapach postępowania interes ten może być weryfikowany i może być skutecznie zakwestionowany. Uczestniczenie osoby fizycznej lub prawnej albo jednostki organizacyjnym nieposiadającej osobowości prawnej w postępowaniu administracyjnym nie jest konieczną przesłanką nabycia przez tę osobę lub jednostkę statusu strony postępowania i odwrotnie, samo faktyczne uczestniczenie takiej osoby lub jednostki nie powoduje uzyskania statusu strony przez tę osobę lub jednostkę, jeżeli nie spełniają one przesłanek wskazanych w art. 28 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2595/99 (LEX nr 54752), w którym trafnie przyjęto, że: "Uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony.
Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie." W świetle powyższych rozważań należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., rozpoznając odwołanie M. Z., winno było w pierwszej kolejności dokonać ustalenia istnienia interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie. Jest to jeden z elementów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku ustalenia, że odwołujący się jest stroną postępowania, organ odwoławczy rozpatruje jego odwołanie merytorycznie. Natomiast w sytuacji, gdy organ uzna, że odwołujący nie ma przymiotu strony, postępowanie odwoławcze umarza jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość ta wynika z faktu, że odwołującym się jest podmiot nie będący stroną w sprawie. Pogląd taki został zaprezentowany w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 (LEX nr 37956), gdzie wskazano, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." i pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. W związku z tym za wadliwe należy uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wobec powyższego, rzeczą organu odwoławczego ponownie rozpoznającego odwołanie będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w tej sprawie.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.