Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej jako k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej jako u.g.n.) – po rozpatrzeniu odwołania W. L., B. B., B. L., A. K., L. F., J. F., Z. J., E. B., S. K. i W. K. oraz odwołania Z. K., P. K. i M. K. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] orzekającej o odmowie uwzględnienia wniosku o wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną ul. [...], położoną w [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 467 m2 z obrębu [...] oraz za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną ul. [...], położoną w [...] w dzielnicy [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 979 m2 z obrębu [...], obecnie stanowiące własność [...] w stosunku do: W. L. (s. C. i W.), L. F. (s. S. i A.), J. F. (c. M. i H.), A. K. (s. J. i A.), B. L. (c. Z. i J.), B. B. (s. B. i B.), W. K. (s. J. i K.), S. K. (s. J i K.), Z. K. (c. P. i J.), P. K. (s. S. i H.), M. K. (s. S. i H.), H. G. (c. B. i M.), E. B. (c. B. i M.), A. B. (s. B. i M.), Z. J. (s. S. i B.) i E. B. (c. F. i A.) – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.
Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Prezydent [...], na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 129 ust. 1, art. 130 i art. 132 ust. 1a u.g.n. oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. W. L. (s. C. i W.), L. F. (s. S. i A.), J. F. (c. M. i H.), A. K. (s. J. i A.), B. L. (c. Z. i J.), B. B. (s. B. i B.), W. K. (s. J. i K.), S. K. (s. J. i K.), Z. K. (c. P. i J.), P. K. (s. S. i H.), M. K. (s. S. i H.), B. B. (s. B. i B.), Z. J. (s. S. i B.), E. B. (c. F. i A.) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod: ul. [...] - działka nr [...] o pow. 467 m2 obręb [...] i ul. [...] - działka nr [...] o pow. 979 m2 obręb [...] – odmówił uwzględnienia wniosku o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], zajętą pod drogę publiczną gminną ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 467 m2 z obrębu [...] oraz pod drogę publiczną gminną ul. [...], położoną w [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 979 m2 z obrębu [...], obecnie stanowiące własność [...], w stosunku do: W. L. (s. C. i W.), L. F. (s. S. i A.), J. F. (c. M. i H.), A. K. (s. J. i A.), B. L. (c. Z. i J.), B. B. (s. B. i B.), W. K. (s. J. i K.), S. K. (s. J. i K.), Z. K. (c. P. i J.), P. K. (s. S. i H.), M. K. (s. S. i H.), H. G. (c. B. i M.), E. B. (c. B. i M.), A. B. (s. B. i M.), Z. J. (s. S. i B. i E. B. (c. F. i A.).
W uzasadnieniu organ wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 467 m2. Przedmiotowa nieruchomość pochodziła z księgi hipotecznej [...] nr [...], a w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych. Dla nieruchomości prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] księga wieczysta nr [...], w której dziale II ujawniono jako właściciela [...] m.in. na podstawie ww. decyzji.
Ponadto, ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 979 m2. Przedmiotowa nieruchomość pochodziła z księgi hipotecznej [...] nr [...], a w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych. Dla nieruchomości prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] księga wieczysta nr [...], w której dziale II ujawniono jako [...] m.in. na podstawie ww. decyzji.
Organ stwierdził, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod ul. [...] i ul. [...] nie wpłynął wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 31 grudnia 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną w ustawowym terminie, tj. od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.
Organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna, dotycząca ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod ul. [...], ul. [...] i ul. [...], a także ul. [...] i ul. [...]. Stawający wnieśli do protokołu z rozprawy m.in. zastrzeżenie dotyczące nieuwzględnienia nieruchomości zajętych pod ul. [...] i ul. [...], jako objętych wnioskami o ustalenie odszkodowania z dnia [...] grudnia 2005 r. i dnia [...] grudnia 2005 r.
Organ stwierdził, że Prezydent [...] wydał rozstrzygnięcia co do nieruchomości wskazanych we wnioskach z dnia [...] grudnia 2005 r. i [...] grudnia 2005 r. Podkreślił, że ani w treści wniosków z dnia [...] grudnia 2005 r. i [...] grudnia 2005 r., ani w treści załączonych do nich dokumentów nie zostały wskazane nazwa ulicy [...] lub oznaczenie działki nr [...] z obrębu [...] zajętej pod ww. drogę publiczną (ewentualnie działki nr [...] z obrębu [...]) oraz nazwa ulicy [...] lub oznaczenie działki nr [...] z obrębu [...] zajętej pod ww. drogę publiczną (ewentualnie działki nr [...] z obrębu [...]).
Jednocześnie organ wskazał, że z dokumentów przedłożonych przez strony w toku postępowania (pismo [...] z dnia [...] lipca 1998 r. załączone do odwołania E. B.) wynika, że już w 1998 r. [...] w [...] w związku z prowadzonymi negocjacjami w sprawie nabycia nieruchomości pod drogi publiczne ul. [...] i [...], w tym pochodzących z księgi dawnej [...], wskazywał na konieczność uregulowania stanu prawnego ww. nieruchomości. Niepodjęcie sugerowanych czynności zmierzających do uregulowania stanu prawnego nieruchomości m.in. objętych księgą dawna [...] nr [...], a więc zaniechanie ze strony właścicieli, jest pośrednią przyczyną niewymienienia gruntu zajętego pod ul. [...] i ul. [...] w treści wniosków z dnia [...] grudnia 2005 r. i [...] grudnia 2005 r.
Zdaniem organu, uznanie żądania w zakresie dotyczącym działek zajętych pod ul. [...] i ul. [...] stanowiłoby nieuprawnioną modyfikację wniosku, mającą na celu obejście prawa, tj. art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy, określającego termin materialny, po którym roszczenie o ustalenie odszkodowania wygasa. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie nie zaistniała konieczność wezwania stron do doprecyzowania wniosku poprzez wskazanie, jakich nieruchomości dotyczą wnioski z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz [...] grudnia 2005 r., ponieważ we wnioskach wskazano wprost oznaczenia ewidencyjne nieruchomości, oznaczenia ksiąg wieczystych oraz nazwy dróg publicznych.
W ocenie organu, wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod ul. [...] (działka nr [...] z obrębu [...]) i ul. [...] (działka nr [...] z obrębu [...]) zgłoszony na rozprawie administracyjnej w dniu [...] lutego 2015 r., należało uznać za złożony po terminie i odmówić jego uwzględnienia.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. B., B. L., A. K., L. F., J. F., Z. J., E. B., S. K. oraz W. K. - reprezentowani przez radcę prawnego H. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uznanie, że skarżącym przysługuje uprawnienie do uzyskania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod ulicę [...] i ulicę [...], ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów k.p.a., w tym art. 7, 8, 9, 77, 35 i 36 oraz 105 § 1 k.p.a. poprzez nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, rażącą przewlekłość postępowania, ale i nierozpatrzenie sprawy zgodnie z zebranym materiałem dowodowym poprzez bezpodstawne uznanie, iż odwołującym nie przysługuje odszkodowanie za nieruchomości.
Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...] złożyli także Z. K., P. K. i M. K. - reprezentowani przez adwokata M. P., zarzucając błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. ustalenie na rzecz Z. K., P. K. i M. K. odszkodowania za nieruchomość.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył również W. L., wnosząc o uchylenie jej w całości i wypłatę odszkodowania.
W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu ww. odwołań, została wydana opisana na wstępie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego sprawy nie budzi zastrzeżeń.
Organ podał, że w świetle przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie zaś z ustępem 4 tego artykułu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Powołany wyżej przepis wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości, zajętych w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogi publiczne.
Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej.
Organ stwierdził, że wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków oznacza, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Zachowanie powyższego terminu jest tym samym warunkiem merytorycznego rozpoznania wniosku, ponieważ po jego upływie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa. Wygaśnięcie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany.
Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] grudnia 2005 r. W. L. złożył w Urzędzie [...] wniosek o wypłacenie odszkodowania za grunty zajęte pod ulicę [...] i [...] w [...], działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] pochodzące z nieruchomości opisanych w KW [...], KW [...] i [...] nr [...] dz. [...] o pow. 1511 m2 i wskazał nazwiska osób, które zgodnie z zapisami w rejestrze gruntów są właścicielami nieruchomości.
W dniu [...] listopada 2005 r. W. L. złożył w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] wniosek o wypłacenie odszkodowania za grunty zajęte pod ulicę [...] i [...] w [...], działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] pochodzące z nieruchomości opisanych w KW [...], KW [...] i [...] nr [...] dz. [...] o pow. 1511 m2. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] przekazał powyższy wniosek Prezydentowi [...] o rozpatrzenia zgodnie z właściwością.
Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. organ I instancji zwrócił się do W. L. dostarczenie wystąpienia wszystkich uprawnionych osób - współwłaścicieli bądź ich spadkobierców - wg stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. lub pełnomocnictw do występowania w imieniu tych osób.
W związku z powyższym pismem, radca prawny H. S. w dniu [...] grudnia 2005 r. złożyła do Urzędu [...], w imieniu E. F., M. C. działającego w imieniu B. B., Z. L., W. L., Z. K. działającej w imieniu R. R., A. K., W. K., S. K., J. F. i L. F., wniosek o ustalenie odszkodowania za zajęte pod drogi publiczne części nieruchomości położonych w [...] przy ulicach: [...], [...], [...] z obrębu [...], nr dz. ew. [...] z nieruchomości opisanych w KW Nr [...] i [...] nr [...] o pow. 2618 m2, a także nieruchomości przy ul. [...] i [...] - dz. ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] z nieruchomości opisanych w KW Nr [...], KW Nr [...] i [...] nr [...] dz. [...] o pow. 1511 m2. W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. radca prawny H. S. wskazała, że w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym reprezentuje również E. B. i Z. J. Organ podał, iż we wnioskach z dnia [...] grudnia 2005 r., [...] listopada 2005 r. oraz [...] grudnia 2005 r. wyraźnie wskazano numery działek i dokładnie określono nieruchomości, za których przejęcie pod drogi domagano się odszkodowania.
Z wniosku wynika jednoznacznie, że jego przedmiotem były części nieruchomości położonych w [...] przy ulicach: [...], [...], [...] z obrębu [...], nr dz. ew., [...], [...], [...] z nieruchomości opisanych w KW Nr [...] i [...] nr [...] o pow. 2618 m2, a także nieruchomości przy ul. [...] i [...] - dz. ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] z nieruchomości opisanych w KW Nr [...], KW Nr [...] i [...] nr [...] dz. [...] o pow. 1511 m2. W powyższych wnioskach nie wskazano natomiast działki nr [...] o pow. 467 m2 z obrębu [...] zajętej pod ulicę [...] oraz działki nr [...] o pow. 979 m2 z obrębu [...] zajętej pod ulicę [...]. Konstrukcja wniosków nie pozostawia wątpliwości, odnośnie jakich nieruchomości zostały złożone.
Wojewoda wyjaśnił, że organ administracji publicznej jedynie w przypadku wątpliwości co do przedmiotu postępowania jest zobowiązany wezwać stronę do sprecyzowania żądania. Gdyby wnioskodawcy nie określili, za jakie nieruchomości dochodzą odszkodowania, wtedy organ zobligowany byłby do ustalenia tej okoliczności. W niniejszej sprawie we wnioskach z dnia [...] grudnia 2005 r., [...] listopada 2005 r. oraz [...] grudnia 2005 r. zostały określone nieruchomości, za jakie wnioskodawcy dochodzą odszkodowania. Uzupełnienie wniosku po 31 grudnia 2005 r. o inne nieruchomości stanowiłoby niedopuszczalne jego rozszerzenie.
Zdaniem organu, z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż żądanie odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 467 m2 z obrębu [...] zajętą pod ulicę [...] oraz działkę nr [...] o pow. 979 m2 z obrębu [...] zajętą pod ulicę [...], nie zostało wniesione w ustawowo wyznaczonym terminie. Wojewoda zaznaczył, że wprawdzie organ I instancji prowadził postępowanie odszkodowawcze również za nieruchomość zajętą pod ulicę [...] i ulicę [...], jednakże wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania organ związany był zakresem żądania zgłoszonego w ustawowo wyznaczonym terminie.
Mając zatem na uwadze, że we wnioskach z dnia [...] grudnia 2005 r., [...] listopada 2005 r. oraz [...] grudnia 2005 r. wnioskodawcy jednoznacznie wskazali jako przedmiot odszkodowania ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod ul. [...], [...], [...] z obrębu [...], nr dz. ew. [...], [...], [...], [...] z nieruchomości opisanych w KW Nr [...] i [...] nr [...] o pow. 2618 m2, a także nieruchomości przy ul. [...] i [...] - dz. ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] z nieruchomości opisanych w KW Nr [...], KW Nr [...] i [...] nr [...] dz. [...] o pow. 1511 m2, zaś uzupełnienie wniosku po [...] grudnia 2005 r. nie jest możliwe, gdyż stanowiłoby jego niedopuszczalne rozszerzenie – zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał żądanie o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 467 m2 z obrębu [...] zajętą pod ulicę [...] oraz działkę nr [...] o pow. 979 m2 z obrębu [...] zajętą pod ulicę [...] za nowy wniosek, który jako złożony po terminie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie mógł zostać uwzględniony.
Skargi na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: W. L. - reprezentowany przez adwokata U. J., Z. K., P. K. i M. K. - reprezentowani przez adwokata M. P. oraz W. K., S. K., A. K., B. B., L. F., J. F. i B. L. - reprezentowani przez radcę prawnego H. S. Skarżący W. L. zaskarżył ww. decyzję Wojewody [...] w całości, zarzucając:
- - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez prowadzenie postępowania dowodowego wbrew regułom art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., wskutek czego Wojewoda zaniechał dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, podzielając stanowisko organu I instancji, iż wniosek skarżącego o wypłatę odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi był skonkretyzowany, a więc nie wymagał postępowania wyjaśniającego, a ponieważ we wniosku nie wymieniono działek drogowych o numerach [...] i [...] z obrębu [...], będących obecnie ulicami [...] i [...], należało uznać, że roszczenie o odszkodowanie za te działki wygasło jako nie zgłoszone w terminie ustawowym. W rezultacie Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, chociaż prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe powinno doprowadzić do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi [...], celem dokładnego wyjaśnienia zakresu roszczeń skarżącego,
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowe działki z argumentacją o uchybieniu terminowi do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący W. L. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2017 r. celem wyjaśnienia przedmiotu wniosku oraz przyznania należnego skarżącemu odszkodowania. Ponadto, wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący Z. K., P. K. i M. K. zaskarżyli powyższą decyzję w całości, zarzucając:
- - naruszenie art. 7, 8, 9 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż żądanie odszkodowania za zajęte pod drogi publiczne nieruchomości stanowiące działkę nr [...] o pow. 467 m2 z obrębu [...] zajętą pod ul. [...] oraz działkę nr [...] o pow. 979 m2 z obrębu [...] zajętą pod ul. [...] nie zostało wniesione w ustawowym terminie,
- - naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia, że skarżący nie złożyli skutecznego wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, tj. nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...], zajętą pod drogę publiczną gminną ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 467 m2 z obrębu [...] oraz pod drogę publiczną gminną ul. [...], położoną w [...] w dzielnicy [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 979 m2 z obrębu [...], obecnie stanowiące własność [...].
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący W. K., S. K., A. K., B. B., L. F., J. F. i B. L. zaskarżyli ww. decyzję w całości, zarzucając:
- - rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., poz. 872 ze zm.) poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 73 ust. 1 i 4 i uznanie, iż odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie jest należne byłym właścicielom nieruchomości, pomimo złożenia wniosku o odszkodowanie w ustawowym terminie,
- - naruszenie przepisów k.p.a., w tym art. 7, 8, 9, 77, 35 i 36 oraz 105 § 1 k.p.a. poprzez nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, rażącą przewlekłość postępowania, ale i nierozpatrzenie sprawy zgodnie z zebranym materiałem dowodowym.
W oparciu o powyższe zarzuty, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie organu do wydania decyzji ustalającej i przyznającej odszkodowanie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skarg.
Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) połączyć sprawy o sygnaturach IV SA/Wa 220/18, IV SA/Wa 221/18, IV SA/Wa 222/18, IV SA/Wa 223/18, IV SA/Wa 224/18, IV SA/Wa 225/18, IV SA/Wa 226/18, IV SA/Wa 227/18 oraz IV SA/Wa 228/18 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą IV SA/Wa 220/18.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, które skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola ww. decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa.
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2017 r. orzekającą o odmowie uwzględnienia wniosku o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...], zajętą pod drogę publiczną gminną ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 467 m2 z obrębu [...] oraz pod drogę publiczną gminną ul. [...], położoną w [...] w dzielnicy [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 979 m2 z obrębu [...], obecnie stanowiące własność [...]– w stosunku do: W. L., L. F., J. F., A. K., B. L., B. B., W. K., S. K., Z. K., P. K., M. K., H. G., E. B., A. B., Z. J. i E. B. Przyczyną odmowy uwzględnienia przez organ wniosku o wypłatę odszkodowania za nieruchomość było uchybienie ustawowego terminu do zgłoszenia roszczenia.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stosownie do ww. przepisów, nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa.
W wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przepis art. 73 ww. ustawy reguluje wywłaszczenie nieruchomości prywatnych zajętych pod drogi publiczne i ma charakter porządkujący sytuacje faktyczne, jakie zaistniały przed końcem 1998 r. Realizacja tego przepisu następuje poprzez dwie odrębne sprawy administracyjne. W jednej z nich wojewoda potwierdza w drodze decyzji, że konkretna nieruchomość została wywłaszczona z mocy prawa na podstawie art. 73 ustawy. Decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny, bowiem potwierdza, że konkretna nieruchomość została wywłaszczona z dniem 1 stycznia 1999 r. W odrębnym zaś postępowaniu, na wniosek byłego właściciela takiej nieruchomości, organ orzeka o wysokości odszkodowania za utraconą własność.
Niezależność wskazanych spraw administracyjnych powoduje, że brak jest bezpośredniego związku pomiędzy decyzją wojewody wydawaną na podstawie art. 73 ust. 3 cytowanej ustawy, a możliwością złożenia wniosku o odszkodowanie. I dalej, z treści art. 73 ustawy wynika, że wszystkie osoby, które utraciły własność nieruchomości na podstawie tego przepisu, miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego, czy została w tym okresie wydana decyzja wojewody. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że powołane przepisy ustawy nie naruszają wskazanych wzorców konstytucyjnych. Wskazał ponadto, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma charakter dwojaki.
Po pierwsze, stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Po drugie, stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne wcześniejsze uzyskanie decyzji wojewody.
W rozpatrywanej sprawie ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 467 m2. Przedmiotowa nieruchomość pochodziła z księgi hipotecznej [...] nr [...], a w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych. Dla tej nieruchomości prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] księga wieczysta nr [...], w której dziale II ujawniono jako właściciela [...] m.in. na podstawie ww. decyzji.
Natomiast ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 979 m2. Przedmiotowa nieruchomość pochodziła z księgą hipotecznej [...] nr [...], a w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych. Dla tej nieruchomości prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] księga wieczysta [...], w której dziale II ujawniono jako właściciela [...] m.in. na podstawie ww. decyzji.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] lutego 2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna, dotycząca ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod ul. [...], ul. [...] i ul. [...], a także ul. [...] i ul. [...]. Skarżący wnieśli wówczas do protokołu z rozprawy m.in. zastrzeżenie dotyczące nieuwzględnienia nieruchomości zajętych pod ul. [...] i ul. [...], jako objętych wnioskami o ustalenie odszkodowania z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz z dnia [...] grudnia 2005 r.
Zgodzić się należy z zarzutami skarżących, iż wniosek o wypłatę odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi wymagał przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W okolicznościach niniejszej sprawy, stanowisko organu, zgodnie z którym wezwanie strony do sprecyzowania żądania byłoby zasadne wyłącznie w przypadku braku wskazania we wniosku jakiejkolwiek nieruchomości, należy uznać za nietrafne. Nie sposób przyjąć, iż konstrukcja wniosków z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz z dnia [...] grudnia 2005 r. (złożonych w terminie otwartym do zgłoszenia żądania) w sposób precyzyjny wskazuje żądanie oraz nie pozostawia wątpliwości w sytuacji, gdy stan prawny działek nr [...] oraz [...] nie był uregulowany.
Podkreślenia wymaga, że zastrzeżenie dotyczące nieuwzględnienia nieruchomości zajętych pod ul. [...] i ul. [...] zostało złożone w toku postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości, zainicjowanego wnioskami o ustalenie odszkodowania z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz z dnia [...] grudnia 2005 r. Rolą organu było zatem wyjaśnienie powstałych wątpliwości w prowadzonym już postępowaniu administracyjnym. Tymczasem, zgłoszone zastrzeżenia zostały uznane przez organ jako nowy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania – co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem art. 73 ust. 4 powołanej ustawy.
Jak wynika z wniosków złożonych w 2005 r., oprócz enumeratywnie wskazanych działek skarżący wnieśli również o ustalenie odszkodowania za bliżej nieokreślone działki objęte dawną księgą wieczystą [...]. Zdaniem Sądu, mając na uwadze treść wniosków oraz wskazanie w nich także [...] uprawnione wydaje się twierdzenie, że zamiarem wnioskodawców było objęcie żądaniem również nieruchomości zajętych pod drogę publiczną ul. [...] oraz pod drogę publiczną ul. [...], ujawnionych w dawnej księdze wieczystej.
Powyższe potwierdza korespondencja prowadzona przez organ z wnioskodawcami, w której Prezydent [...] informował o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania m.in. za nieruchomości zajęte pod ulicę [...] i ulicę [...] (np. pisma z dnia [...] maja 2013 r., z dnia [...] czerwca 2013 r., z dnia [...] marca 2014 r.). Na zlecenie organu pierwszej instancji zostały sporządzone operaty szacunkowe dla nieruchomości objętych wnioskami o przyznanie odszkodowania, w tym dla ulicy [...] i ulicy [...]. Nadto, w toku postępowania skarżący podnosili w pismach procesowych, że są zainteresowani odszkodowaniem za nieruchomości zajęte pod ul. [...] i ul. [...], o czym świadczy m.in. pismo W. L. z dnia [...] lutego 2012 r. skierowane do Wojewody [...].
W opisanym stanie sprawy nie sposób przyjąć, aby wniosek o ustalenie odszkodowania nie wymagał wezwania wnioskodawców do sprecyzowania żądania – zwłaszcza, że stanowisko organu co do zakresu złożonego wniosku nie jest spójne, o czym świadczy korespondencja, zgodnie z którą postępowanie odszkodowawcze obejmowało również nieruchomości wywłaszczone pod ul. [...] i ul. [...].
Wskazać trzeba, że prawo własności jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie, co wynika z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Ponieważ własność podlega ochronie prawnej na mocy art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Nadto, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Taką ustawą jest m.in. ustawa z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).
Granice ingerencji państw w prawo własności wyznacza także art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zgodnie z którym naruszenie wymagania słusznego odszkodowania jest uznawane za przejaw naruszenia proporcji pomiędzy stosowanymi środkami a celami, które zamierza się osiągnąć przez ingerencję we własność motywowaną racjami publicznymi. Należyte, tj. sprawiedliwe odszkodowanie, stanowi więc element przywracający właściwą równowagę pomiędzy potrzebami wynikającymi z ogólnego interesu społeczeństwa a wymaganiami związanymi z ochroną podstawowych praw jednostki (por. wyrok ETPC z dnia 23 września 1982 r. w sprawie Sporrong i Lönnroth przeciwko Szwecji nr 7151/75 i 7152/75).
Reasumując, jako zasadny należy ocenić zarzut podniesiony w skargach, iż w przedmiotowej sprawie został naruszony art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), a także przepisy postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje treść art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy oraz bezsporne rozstrzygnięcie o prawach strony.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania co do zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak również sformułowaną ocenę prawną.
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, wynagrodzenie pełnomocników (adwokata oraz radcy prawnego), a także opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 210 § 1 cytowanej ustawy.