Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 stycznia 2020 r., działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 – Prawo o prokuraturze oraz art. 8 § 1 i art. 50 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Prokurator [...] w [...] (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]" w części w zakresie § 2 ust. 1 oraz § 2 ww. uchwały.
Powyższej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r. poz. 1454), polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego w zakresie określenia w regulaminie podmiotu zobowiązanego do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, poprzez nałożenie takiego obowiązku na właściciela nieruchomości;
- b) art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r. poz. 1454), polegające na jego niezastosowaniu poprzez brak wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, pomimo że powołany przepis prawa zobowiązuje radę gminy do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji.
Uzasadniając powyższe zarzuty, Prokurator wskazał, że postanowienie zawarte w § 2 ust. 1 kwestionowanej uchwały, zgodnie z którym "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", należy ocenić jako stanowiące istotne naruszenie prawa, ponieważ Rada Gminu nie ma możliwości nałożenia w regulaminie obowiązku wywiezienia śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń na właściciela nieruchomości, gdyż przekracza w ten sposób upoważnienie ustawowe.
W odniesieniu natomiast do zaskarżonego § 20 uchwały, stanowiącego że: "na terenie Gminy [...] obowiązkowi deratyzacji podlegają obszary nieruchomości zabudowanych (...)", Prokurator stwierdził, iż objęcie obowiązkiem deratyzacji nieruchomości zabudowanych na całym obszarze gminy jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż przepis ten zobowiązuje do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Celem tej regulacji jest zatem – zdaniem Prokuratora – zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie – jak uczyniono to w kwestionowanym postanowieniu – do objęcia tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości na całym obszarze gminy.
Mając na względzie powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 oraz § 2 wskazanej na wstępie uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Organ gminy nie podzielił stanowiska Prokuratora w zakresie wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Wskazał przy tym, że w odniesieniu do kwestionowanego § 2 ust. 1 regulaminu, Rada Gminy została wprost upoważniona przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie do szczegółowego określenia poszczególnych czynności, które właściciele nieruchomości winni podejmować, aby uprzątnąć błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
Z kolei w przypadku kwestionowanego § 20 regulaminu organ gminy uznał, że Gmina wskazała obszary nieruchomości zabudowanych, a więc nie podziela stanowiska Prokuratora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił niektóre z zarzutów Prokuratora podniesionych względem zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]", jednocześnie z urzędu dostrzegając wadliwość innych postanowień ww. uchwały, skutkującą stwierdzeniem ich nieważności z uwagi na istotne naruszenie przepisów prawa.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym w doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż nie każde, lecz tylko istotne naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Stosownie zaś do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (zob. wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie należy wskazać, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne. Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.
Poddana obecnie kontroli sądowej uchwała, stanowiąca – zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – akt prawa miejscowego, powinna przede wszystkim być zgodna z przepisami tej ustawy.
Odnosząc powyższe do stawianych w skardze zarzutów, należy zauważyć, co następuje.
W pierwszej kolejności nie można było podzielić zastrzeżeń Prokuratora odnośnie do kwestionowanego skargą § 2 ust. 1, w istocie załącznika do przedmiotowej uchwały, a nie – jak błędnie wskazywano – samej uchwały. Stanowisko prokuratora zmierzało do stwierdzenia, iż nakładając na właścicieli nieruchomości ww. przepisem obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, liści i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego z wyłączeniem chodnika w ulicach objętych strefą płatnego parkowania, doszło do przekroczenia granic ustawowego upoważnienia. Zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. c ustawy (w skardze Prokurator błędnie powołuje się na lit. b ww. przepisu), regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
Zdaniem Prokuratora o przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego miałby świadczyć ustanowiony kwestionowanym postanowieniem uchwały nałożony na właścicieli obowiązek wywiezienia śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń. Rzecz w tym, że proste zestawienie tego zarzutu z treścią kwestionowanego przepisu aktu prawa miejscowego jednoznacznie wskazuje, iż obowiązku o treści wskazanej przez Prokuratora akt ten nie wprowadza. Mowa w nim wyłącznie o uprzątnięciu ww. zanieczyszczeń bez konkretyzowania, iż chodzi tu o ich wywiezienie. Nadto należy zwrócić Prokuratorowi uwagę, niezależenie od powyższego, że adresatami postanowień regulaminu utrzymania i czystości na terenie gminy, są co do zasady właściciele poszczególnych nieruchomości, co wynika m.in. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym właśnie właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie.
Z tych względów zarzut istotnego naruszenia prawa postanowieniem § 2 ust. 1 załącznika do wskazanej na wstępie uchwały Rady Gminy [...] należało uznać za chybiony, a więc wniesiona przez Prokuratora skarga podlegała w tej części oddaleniu.
Szersza kontrola § 2 doprowadziła jednak Sąd do przekonania, że zawarty w nim ust. 2 istotnie narusza przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Wskazane postanowienie aktu prawa miejscowego stanowi w zdaniu 1., że "Uprzątnięcie błota, śniegu i lodu powinno nastąpić niezwłocznie, natomiast innych zanieczyszczeń, w tym liści, systematycznie w miarę występujących potrzeb". Tymczasem cytowana już wcześniej treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy nie przewiduje dla rady gminy upoważnienia do wprowadzenia mocą przepisów regulaminu terminu, czy częstotliwości uprzątania ww. zanieczyszczeń. Rada Gminy [...] przekroczyła więc w tym zakresie granicę normy kompetencyjnej wynikającą z ww. przepisu ustawy, dlatego Sąd postanowił z urzędu o stwierdzeniu nieważności § 2 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]", ponieważ przekroczenie granic upoważnienia ustawowego stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa.
W zakresie zarzutów podnoszonych w skardze Prokuratora dotyczących § 20 załącznika do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., Sąd uznał, iż nie są one zasadne. Błędne są bowiem twierdzenia skargi, że treść kwestionowanego przepisu nie realizuje obowiązku gminy wyznaczonego art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Wprawdzie Sąd w pełni zgadza się z argumentacją skargi, że ww. przepis ustawy ma na celu zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji, ale nie można nie zauważyć, że Prokurator w swoje skardze nie podniósł żadnych argumentów wskazujących, iż kwestionowany przepis ww. celom się sprzeniewierzył.
W ocenie Sądu to organy gminy najlepiej identyfikują lokalne potrzeby swojej społeczności oraz występujące na jej terenie problemy. Nie można więc wykluczyć, że takim problemem jest ogólne zaszczurzenie obszarów nieruchomości zabudowanych, a przepis § 20 regulamin jest normatywnym wyrazem tej sytuacji.
Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.