Uzasadnienie
Prezydent miasta W. decyzją nr (...) z dnia (...) czerwca 2006 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na przychodnię NZOZ Kliniki Medycznej (...), przewidzianej do realizacji w W., przy ul. (...), na działce o nr ew. (...) w obrębie (...).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) września 2006 r. nr (...) - po rozpatrzeniu odwołania T. S. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż analiza treści zaskarżonej decyzji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, ze szczególnym uwzględnieniem analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie daje podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, iż nie podziela zarzutu skarżącego, jakoby realizacja planowanej inwestycji nie miała służyć zobiektywizowanym potrzebom lokalnych społeczności. W planowaniu przestrzennym uwzględnia się, bowiem na równi z interesem społeczności lokalnej, potrzeby ogółu społeczeństwa, a realizacja przychodni, z usług której korzystać ma nie tylko społeczność lokalna, z całą pewnością uwzględnia zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa, a tym samym nie narusza dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż wbrew stanowisku skarżącego wyrażonemu w odwołaniu, kwestia braku ostatecznego rozstrzygnięcia na obecnym etapie postępowania sprawy parkingu dla pacjentów planowanej przychodni nie może wpłynąć na wynik niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) parkingi nie wchodzą w skład pojęcia "uzbrojenia terenu", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od tego, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 tego artykułu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) września 2006 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. S., który wniósł o uchylenie lub ewentualnie o unieważnienie zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 8 i 9 k.p.a., oraz przepisów prawa materialnego przez nieuwzględnienie w prowadzonym postępowaniu zasad wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 w/w ustawy.
Skarżący w uzasadnieniu wskazał, iż w zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się przez organ wydający przedmiotową decyzję do "formalnoprawnych skutków oceny podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia zasad wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym."
Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał on, iż warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zawarcie umowy gwarantującej wykonanie uzbrojenia terenu. W skład pojęcia "uzbrojenie terenu" wchodzą zdaniem skarżącego również parkingi, w związku z tym w niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy powinna być zawarta umowa dzierżawy terenu, na którym przewidziano miejsca postojowe dla pacjentów, a taka umowa nie została zawarta w odpowiednim czasie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podkreślił również, iż argumentacja podniesiona przez skarżącego w skardze stanowi jedynie próbę polemiki ze stanowiskiem organu, opartym na dogłębnej analizie całości zebranego w toku sprawy materiału dowodowego oraz stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania przedmiotowej decyzji. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, iż wbrew stanowisku skarżącego szczegółowo ustosunkowało się do podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów.
Uczestnicy postępowania B. R. i K. R. w odpowiedzi na skargę również wnieśli o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 /, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i kontrolę tę sprawują pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi tutaj o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywanej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /.
Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. / ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego.
Podstawę materialno-prawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowił m. in. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu:
- 1. teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 2. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 3. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 2. decyzja jest zgodna przepisami odrębnymi.
Warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku, gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu (art. 54 pkt 2), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych.
Przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji określone w punktach od 1 do 3 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / Dz. U. Nr 164, poz. 1588 /.
Dla ustalenia wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ właściwy w sprawach decyzji o warunkach zabudowy, działając stosownie do § 3 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Przywołane rozporządzenie definiuje pojęcie obszaru analizowanego w § 2 pkt 4 jako teren określony i wyznaczony granicami wykreślonymi na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowanej do postępowania dotyczącego wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy / art. 64 w/w ustawy /, objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, którego funkcję i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania pozwala na stwierdzenie, że przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, została przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z regulacji art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Szczegółowej analizie należy poddać pkt 3 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na to, że skarżący zarzucił jego naruszenie w zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego.
Definicja pojęcia "uzbrojenie terenu" na potrzeby ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została określona w art. 2 pkt 13 tej ustawy, zgodnie z którym przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.
Z kolei art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /1. jed. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. /, do którego odwołuje się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.
Skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 definiuje "uzbrojenie terenu" jako urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to będą nimi urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne.
Wobec powyższego nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że organ przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji winien był uwzględnić i zabezpieczyć miejsca parkingowe w trybie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Parking, czy też miejsca parkingowe nie mieszczą się w granicach pojęcia "uzbrojenie terenu", tak więc nie ma do nich zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zauważyć należy, że w decyzji o warunkach zabudowy uzależniono dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji od uprzedniego zapewnienia możliwości urządzenia parkingu na jednej z sąsiednich działek. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie będą jednak przedmiotem postępowania na etapie udzielenia pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 a w szczególności pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stwierdzić, że zgodnie z doktryną, wymienione w art. 1 ust. 2 wymagania, stanowią zbiór wartości, które w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego winny być uwzględniane i brane pod szczególną ochronę. Jedną z wartości, które powinny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są "potrzeby interesu publicznego". Z pewnością termin "potrzeby interesu publicznego", mimo jego definicji w art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako uogólnionego celu dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, jest tzw. terminem prawnym nieostrym, a więc takim, którego treść jest odczytywana przez pryzmat konkretnego przypadku.
Biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na przychodnię NZOZ Kliniki Medycznej (...) obiektywnie należy stwierdzić, że planowana inwestycja nie narusza wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przychodnia medyczna zawsze będzie realizowała potrzeby ogółu społeczeństwa. Natomiast w żaden sposób nie może być dla organu podstawą do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu fakt, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieje już inna przychodnia medyczna, nawet o tej samej specjalności. Wykraczałoby to poza uprawnienia organu i faktycznie ingerowałoby w rynek usług medycznych, a przecież rolą organu nie jest ocena zasadności realizacji planowanej inwestycji.
Organ w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma uwzględniać wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast nie oznacza to, że każda z tych wartości podlega szczegółowej analizie w toku tego postępowania.
Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego naruszenia w toku postępowania administracyjnego zasad art. 8 i 9 kpa.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / orzekł jak w sentencji.