Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 roku numer [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu zażalenia B. C. (dalej: skarżący) na postanowienie Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z dnia [...].01.2014r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w części dotyczącej przyznanego odszkodowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].07.1981 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] gm. kat. [...] wpisanej w Iwh [...] nr. dz. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność S. Z. w 1/2 części, K. C. w 1/4 części i H. C. w 1/4 w części utrzymanej w mocy decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.1982r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia a w części dotyczącej odszkodowania uchylającej ww. decyzję z dnia [...].07.1981 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].01.2014r. nr [...].
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z dnia [...].07.1981 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa za odszkodowaniem m. in. nieruchomości położonej w [...] gm. kat. [...] wpisanej w Iwh/kw [...] nr dz. [...] nr oznaczenia [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność S. Z. w 1/2 części, K. C. w 1/4 części i H. C w 1/4 części.
Decyzją z dnia [...].04.1982r. nr [...] Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu odwołania Izby Rzemieślniczej w [...] od decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].07.1981r" utrzymał decyzję z dnia [...].07.1981r. w części dotyczącej wywłaszczenia, a w części dotyczącej odszkodowania uchylił decyzję z dnia [...].07.1981 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...].04.1982r. Nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania w kwocie 52.206 zł za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...] gm. kat. [...] wpisaną w Iwh [...] kw [...] nr. dz. [...] o pow. [...] m2. Odszkodowanie zostało przyznane S. Z. w 1/2 części w wysokości 26.103 zł, K. C. w 1/4 części w wysokości 13.051,50 zł oraz H. C. w 1/4 części w wysokości 13.051,50 zł. Do wypłaty odszkodowania została zobowiązana Izba Rzemieślnicza w [...].
Decyzją z dnia [...].07.1982r. Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu odwołań m. in. Izby Rzemieślniczej w [...] od decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].04.1982r. Nr [...], uchylił decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].04.1982. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...].10.1983r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości Iwh [...] kw [...] nr dz. [...] m. ozn. [...] o powierzchni 371 m2 decyzją z dnia [...].07.1981 r. w kwocie 329.955 zł. Odszkodowanie zostało przyznane na rzecz S. Z. w 1/2 części w wysokości 164.975,50 zł, K. C. w 1/4 części w wysokości 82.488,50 zł, H. C. w 1/4 części w wysokości 82.488,50 zł. Do wypłaty odszkodowania została zobowiązana Spółdzielnia Rzemieślnicza "[...]" w [...].
Decyzją z dnia [...].01.1984r. nr [...] Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Rzemieślniczej Malarzy i Budowlanych "[...]" w [...] od decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].10.1983r. znak [...] o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości położone w [...] przy ul. [...], uchylił decyzję z dnia [...].10.1983r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...].02.1984r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania w kwocie 329.022 zł z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej wg Iwh [...] kw [...], działka nr [...], numer oznaczenia [...], o powierzchni [...] m2. Odszkodowanie zostało przyznane na rzecz S. Z. w 1/2 części w wysokości 164.511 zł, K. C. w 1/4 części w wysokości 82.255,50 zł i H. C. w 1/4 części w wysokości 82.255,50 zł.
Pismem z dnia [...].09.2013r. B. C. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].07.1981r. nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] (Iwh [...], Kw [...]), oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] oraz przy ul. [...] (Iwh [...], kw [...]), oznaczonej jako działka [...]. Uzasadniając wniosek B. C. podniósł, że decyzja została skierowana do zmarłego właściciela – K. C., a organ wydając decyzję miał tego świadomość.
Pismem z dnia [...].11.2013r. nr [...] Wojewoda [...] zawiadomił strony, iż nie jest organem właściwym w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 2 września 2013r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].07.1981 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] gm. kat. [...] wpisanej w Iwh [...] nr. dz. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność S. Z. w 1/2 części, K. C. w 1/4 części i H. C. w 1/4 w części dotyczącej wywłaszczenia, bowiem decyzja z dnia [...].07.1981 r. została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.1982r. nr [...], zaś w części dotyczącej odszkodowania decyzja z dnia [...].07.1981 r. została uchylona i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie organ wojewódzki wskazał, że wnioskodawca powinien złożyć odrębne podanie do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.
Postanowieniem z dnia [...].01.2014r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].07.1981 r., znak: [...] w części dotyczącej odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1981 r., znak: [...] utrzymaną w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982r. znak: [...]. Uzasadniając postanowienie z dnia [...].01.2014r. Wojewoda [...] wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1981r., znak: [...] w części dotyczącej odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1981r., znak: [...] utrzymaną w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982r., znak: [...], albowiem wnioskodawca żąda wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w trybie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w sprawie, w której nie istnieje decyzja, której legalność należy poddać ocenie.
Decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].07.1981 r., znak: [...] w części dotyczącej odszkodowania została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego w związku z jej uchyleniem decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982r., znak: [...]. Przyznanie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1981 r., znak: [...] utrzymaną w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982r., znak: [...] nastąpiło decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1984r, znak: [...], która stała się prawomocna z dniem [...] kwietnia 1984r. Sprawa prawidłowości przyznanego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości mogłaby zatem zostać oceniona poprzez zbadanie prawomocnej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1984r., znak: [...] w przypadku złożenia odrębnego wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
B. C. w dniu 29 stycznia 2014r. wniósł zażalenie na postanowienie z dnia [...].01.2014r. W uzasadnieniu zażalenia, kierując się zasadami ekonomii procesowej, zmodyfikował wniosek żądając prowadzenia postępowania w stosunku do decyzji rozstrzygającej o przyznanym odszkodowaniu tj. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].02.1984r. nr [...].
Zgłoszony w zażaleniu z dnia 29 stycznia 2014r. wniosek B. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1984r. numer [...] zainicjował nowe postępowanie przed Wojewodą [...] zarejestrowane pod sygnaturą [...]. Termin zakończenia tego postępowania wyznaczono na dzień [...] czerwca 2014.
Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 roku Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpoznał zażalenie skarżącego od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014r. roku numer [...] i utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].07.1981 r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] gm. kat. [...], wpisanej w Iwh [...] nr. dz. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność S. Z. w 1/2 części, K. C. w 1/4 części i H. C. w 1/4 części została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.1982r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia, zaś w części dotyczącej odszkodowania została uchylona i sprawa przyznania odszkodowania została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Tym samym w obrocie prawnym nie istnieje decyzja z dnia [...].07.1981 r. nr [...] w części orzekającej o przyznanym odszkodowaniu, zatem brak jest podstaw uprawniających do oceny legalności ww. decyzji z dnia [...].07.1981 r. nr [...] w części orzekającej o przyznanym odszkodowaniu, skoro nie istnieje ona w obiegu prawnym.
Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 roku zarzucając zaskarżonemu postanowieniu błędną interpretację przepisów postępowania administracyjnego. Wniósł o zmianę postanowienia poprzez uchylenie decyzji Wojewody, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i wszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1981 r., [...]. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja z dnia [...] lipca 1981 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy część uczestników stanowiły osoby zmarłe. K. C. nie żył w okresie prowadzenia postępowania administracyjnego, a organ prowadzący postępowanie miał informację o tym fakcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. 2016, poz. 1066 j.t.). Kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 2016, poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").
Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa jest zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania.
Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie.
Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016r. prowadzi do następujących wniosków:
Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...], mocą którego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1981r., znak: [...] w części dotyczącej odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1981 r., znak: [...] utrzymaną w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. numer [...].
Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 61 a § 2 k.p.a. na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje na zasadach określonych w art. 61 a k.p.a. (vide: Małgorzata Jaśkowska - Komentarz aktualizowany do art. 157 k.p.a. LEX/el. 2012; Alicja Plucińska-Filipowicz - Komentarz do zmiany art. 157 k.p.a. LEX/el. 2011; W. Chróścielewski - Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły wżycie w 2011 r., ZNSA2011, nr 4, s. 15).
Przepis art. 61 a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a. przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (a także wskazanych w art. 126 k.p.a. postanowień) na żądanie strony. Te "inne uzasadnione przyczyny", o których stanowi art. 61 a § 1 k.p.a. to między innymi brak przedmiotu, w którym postępowanie może być prowadzone. Przedmiotem tym zaś jest decyzja administracyjna, a na mocy art. 126 k.p.a. także postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 k.p.a., tj. postanowienia stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Brak istnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, przez którą rozumieć należy władcze i jednostronne oświadczenia woli organu władzy publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, stanowi więc niewątpliwie przeszkodę o charakterze przedmiotowym uniemożliwiającą wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania bowiem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, ale jedynie ustalenie czy kontrolowana decyzja, względnie postanowienie, obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, wskazanych w ww. przepisie.
Przedmiotem żądania B. C. jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 1981r. w części dotyczącej odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane decyzją Naczelnika Dzielnicy [...]. Sąd podziela ocenę organu, że skarżący żąda wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w trybie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w sprawie, w której nie istnieje decyzja, której legalność należy poddać ocenie, albowiem decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1981 r., znak: [...] w części dotyczącej odszkodowania została wyeliminowana z obrotu prawnego w związku z jej uchyleniem decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982r., znak: [...]. Przyznanie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1981 r., znak: [...] utrzymaną w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982r., znak: [...] nastąpiło decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1984r., znak: [...], która stała się prawomocna z dniem [...] kwietnia 1984r.
I należy podkreślić, że sprawa prawidłowości przyznanego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości została poddana ocenie na skutek wniosku złożonego przez skarżącego w zażaleniu z dnia [...] stycznia 2014r.
Skoro zatem ocena prawna możliwości uruchomienia postępowania nadzorczego w sprawie objętej żądaniem B. C. została dokonana przez organ prawidłowo, a w toku postępowania nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to zarówno postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014r. odmawiające wszczęcia na jego wniosek postępowania nadzorczego w sprawie objętej tym wnioskiem, jak i utrzymujące je w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016r. odpowiadają prawu, co czyni skargę niezasadną.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.