Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...], nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. w zakresie przeznaczenia działek nr [...],[...],[...] i część działek nr [...] i [...], położonych w L. na tereny usług komercyjnych oraz przeznaczenia części działki nr [...] położonej w L. na tereny parkingu z dopuszczeniem usług.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z dnia [...], Wójt Gminy L. przesłał do RZGW w K. projekty zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy L.. W piśmie tym Wójt wskazał, że brak odpowiedzi w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma uważany będzie, zgodnie z art. 25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za równoznaczny z uzgodnieniem. W odpowiedzi na powyższe, RZGW w K. w piśmie z dnia [...], znak: [...], poinformował, że nie jest możliwe uzgodnienie projektów zmian planów w części dotyczącej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. w zakresie przeznaczenia działek nr [...],[...],[...] i część działek nr [...] i [...], położonych w L. Ponadto wskazał, że po uwzględnieniu uwag przedstawionych przez RZGW w K., projekt zmiany planu Gminy L. należy przedłożyć ponownie do uzgodnienia. Zajęcie ostatecznego stanowiska nastąpi w możliwie najkrótszym terminie, nie później niż 21 dni od daty otrzymania poprawionych projektów.
Wójt Gminy L. pismem z dnia [...], zwrócił się do Dyrektora RZGW w K. m. in. o wyrażenie stanowiska w sprawie w formie wymaganej ustawowo. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Dyrektor RZGW w K. odmówił uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. Rozpoznając zażalenie od powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w przekazanym do uzgodnienia projekcie zmiany planu Gminy L. zostały wyznaczone obszary szczególnego zagrożenia powodzią, których zasięg jest niezgodny z zasięgiem tych obszarów ustalonym w "Studium określającym granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni dolnego [...] od ujścia [...]", stanowiącym [...] etap studium ochrony przeciwpowodziowej. Według tego Studium działki objęte zmianą planu (nr [...],[...],[...],[...] i [...]) położone są w zasięgu zalewu wodą Q1% rzeki. Z rzędnych terenu odczytanych z map dołączonych do akt sprawy oraz ze studium wynika, że rzędne terenu działek objętych zmianą planu są wyższe, niż rzędne wody Q1% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat).
Podkreślono, że chociaż analizowany teren położony jest powyżej, poziomu, wody Q1% [...], to nie zmienia to faktu, iż przedmiotowe działki znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują zakazy wynikające z art. 40 ust. 1 pkt 3 i art. 881 ust. 1 Prawa wodnego.
Organ odwoławczy podkreślił, że uzgodnienie przedłożonego projektu zmiany planu Gminy L. może nastąpić jedynie w przypadku prawidłowego wyznaczenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnych z aktualnie obowiązującymi przepisami, oraz wynikającą z tego zmianą przeznaczenia przedmiotowych działek. Ponadto podzielono stanowisko Dyrektora RZGW w K., że ze względu na to, iż potok [...] ma charakter rzeki górskiej, o silnej erozji bocznej, zasadne byłoby wprowadzenie pasa ochronnego wzdłuż rzeki [...] o szerokości 15 m, licząc od górnej granicy skarpy brzegowej, w celu zapewnienia między innymi swobodnego spływu wód powodziowych.
Odnosząc się do poruszanej w zażaleniu kwestii, że Dyrektor RZGW w [...] nie wyraził swojego stanowiska w wyznaczonym terminie podkreślono, że Wójt Gminy L. w piśmie z dnia [...] nie wskazał terminu na udzielenie odpowiedzi. Dyrektor RZGW w K. w piśmie z dnia [...] wyjaśnił, że po uwzględnieniu przez Wójta w projekcie zmiany mpzp uwag zawartych w tym piśmie, projekt zmiany planu Gminy L. należy ponownie przedłożyć do uzgodnienia. Ponadto wskazał, że zajęcie ostatecznego stanowiska nastąpi w możliwie najkrótszym terminie, nie później niż 21 dni od daty otrzymania poprawionych projektów. Dyrektor RZGW w K. dochował tego terminu.
W odniesieniu natomiast do kwestii, że organ jako podstawę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przyjął nieaktualną i niedokładną mapę wskazano, że Studium określające granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni dolnego [...] od ujścia [...], stanowiące [...] etap studium ochrony przeciwpowodziowej, jest dokumentem zachowującym ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Zgodnie ze studium analizowane działki, pomimo że ich rzędne terenu są wyższe od rzędnych wody Q1%, znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
Na powyższe postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina L. reprezentowana przez Wójta, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
1/ art. 4a pkt.2 i art. 88 Prawo wodne oraz art. 17 pkt.6 lit. b i art. 24 ust. 1 u.p.z.p poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmówienie uzgodnienia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy stanowią one normy wyłącznie o charakterze proceduralnym, zaś organ jako podstawę prawną uzasadniającą odmowę uzgodnienia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien był powołać normę o charakterze materialno-prawnym;
2/ art. 106 § 3 K.p.a. przez niedopełnienie przez organ administracji publicznej obowiązku przedstawienia swojego stanowiska niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia mu żądania strony;
3/ art. 7, 8, 11 i 124 K.p.a. polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia Dyrektora RZGW w K. odmawiającego uzgodnienia projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, jak również dowolność w wydaniu postanowienia poprzez jego niedostateczne i niepełne uzasadnienie;
4/ art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie własnego postępowania dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanego postanowienia ograniczające się do przytoczenia powtórzenia argumentacji przedstawionej przez organ I instancji.
Podnosząc powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Prezes Krajowego Zarządu
Gospodarki Wodnej Warszawie nie dopatrzył się uchybień, których dopuścił się w wydanym uprzednio postanowieniu Dyrektor RZGW w K., w postaci braku powołania podstawy prawnej uzasadniającej odmowę uzgodnienia planu, postanowienie zostało wykonane po upływie terminu przewidzianego prawem dla opiniowania i uzgodnienia.
Zdaniem skarżącego uzasadniając swoje stanowisko o odmowie uzgodnienia przedłożonych zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dyrektor RZGW nie powołał podstawy prawnej uzasadniającej odmowę tych uzgodnień. Powołane przez niego przepisy, tj. art. 17 pkt 6 lit. b i art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne stanowią normy wyłącznie o charakterze proceduralnym, przewidując obowiązek uzgodnienia projektu w części dotyczącej zmiany użytkowania części działki. Odrzucając uzgodnienia organ zobligowany był powołać podstawę prawną swojego stanowiska, a więc normę materialno - prawną, która narusza projektowane ustalenie. Wskazany przez niego art. 88 ustawy Prawo wodne nie spełnia tego wymogu.
W ocenie skarżącego postanowienie Dyrektora RZGW w K., z dnia [...] o odmowie uzgodnienia wpłynęło do Wójta Gminy L. 7 dni po wyznaczonym przez Wójta terminie (data wpływu [...].). Dyrektor RZGW nie dostosował się do przepisu art. 25 ust. 1a u.p.z.p i nie wystąpił do Wójta z wnioskiem o zmianę terminu. Wskazany przez organ I instancji w piśmie z dnia [...]. termin 21-dniowy na uzgodnienie nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji miał obowiązek wyrazić swoje stanowisko w wyznaczonym przez wójta 14-dniowym terminie, albowiem wójt gminy wystąpił o zajęcie stanowiska w formie postanowienia w nawiązaniu do poprzedniego swojego pisma, w którym wyznaczył termin 14-dniowy.
Skarżący zarzucił, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej bezkrytycznie przyjął zasadność wydanego przez ten organ postanowienia.
Odnosząc się zaś do stanowiska organów opiniujących skarżący podał, nie zgadza się z uzasadnieniem organu, że odmowa uzgodnienia zmiany planu miejscowego z uwagi na to, że "zasięg obszarów szczególnego zagrożenia powodzią nie jest zgodny z zasięgiem przedmiotowych obszarów ustalonym w Studium, oraz że działki objęte przedmiotową zmianą planu położone są w zasięgu zalewu wodą Q1% od rzeki [...] wyznaczonej w Studium, bowiem a nie jest prawdą, że teren objęty opracowaniem położony jest zgodnie ze Studium w zasięgu wody Q1%. W ocenie skarżącego nie wiadomo dlaczego Dyrektor RZGW w K. nie wziął pod uwagę rzędnych zwierciadła wody Q1% wyznaczonych w części tabelarycznej Studium będącej integralna i najważniejszą jego częścią, natomiast traktuje nieaktualną i niedokładną mapę topograficzną 1:10000 jako podstawę przy podejmowaniu decyzji. Tu należy dodać, że granica obszaru szczególnego zagrożenia powodzią (Q1%) wyznaczona na zał. graficznym powinna być zgodna z rzędnymi terenu zawartymi w tabeli Studium.
Z uwagi na to, że Dyrektor RZGW do w/w celu wykorzystał mapy topograficzne (niedokładne, poglądowe) w wielu przypadkach wskazana na zał. graficznym granica obszarów szczególnego zagrożenia powodzią nie odpowiada rzędnym terenu obliczonym i wyznaczonym w cz. tabelarycznej Studium na podstawie przekrojów poprzecznych rzeki.
Teren opracowania położony jest w centrum wsi gminnej L., w terenie zabudowanym budynkami usługowymi (Urząd Gminy, szkoła, sklepy, budynek wielorodzinny) przy drodze krajowej [...] - [...] nigdy nie był zalewany wodami powodziowymi co potwierdzają rzędne terenu obliczone i zawarte w części tabelarycznej Studium. Wzdłuż rzeki [...] wykonany jest wysoki mur oporowy.
W obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi L. (uzgodnionym z RZGW) tereny objęte opracowaniem nie są zagrożone zalaniem i przeznaczone są w m.p.z.p pod zabudowę wielorodzinną oraz usługową. Zmiana planu wprowadza jedynie możliwość realizacji parkingu gminnego natomiast dla usług (również na terenie gminnym) zmienia zapisy dot. warunków kształtowania zabudowy.
Ponadto skarżący podkreślił, że w poprzednim piśmie z dnia [...] RZGW stwierdził, że numeryczny model terenu pozyskany w [...] z CODGiK potwierdza fakt położenia terenów objętych zmiana planu powyżej zwierciadła wody Q1%. A więc powyżej granicy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią.
W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowana w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, również z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.. 270 ze zm.- zwaną dalej Ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 cyt. ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Jak wynika z ustalonego stanu sprawy w piśmie z dnia [...] Wójt Gminy L. przesłał m.in. do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. projekt zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy L. celem uzgodnienia, w terminie 14 dni.
W dniu [...], Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej odnosząc się do wniosku o uzgodnienie planu wskazał, że nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonych projektów zamiany planów zagospodarowania przestrzennego Gminy L. m.in. z powodu wyznaczenia zbyt małej nieprzekraczalnej linii zabudowy od rzeki [...]. Organ wskazał także, iż po uwzględnieniu tej uwagi należy przedłożyć plan ponownie do uzgodnienia a zajęcie stanowiska nastąpi nie później niż 21 dni od daty otrzymania poprawionych projektów planów.
W piśmie z dnia [...] Wójt zwrócił się o wyrażenie stanowiska w sprawie w formie ustawowej, zgodnie z art. 106 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. odmówił uzgodnienia przedłożonego planu miejscowego.
Na skutek wniesionego zażalenia Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Stwierdzić należy, że Wójt Gminy L., jako organ o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – zwaną dalej u.p.z.p.), wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. o uzgodnienie, w trybie art. 24 tej ustawy projektu planu. Stosownie do treści tego przepisu organy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6, nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.
Zgodnie z art. 25 ust. 1a u.p.z.p. organ uzgadniający albo opiniujący może w uzasadnionych przypadkach wystąpić do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o zmianę terminu, o którym mowa w ust. 1, wskazując termin nie dłuższy niż 30 dni na przedstawienie opinii albo dokonanie uzgodnienia.
W ocenie Sądu już pierwsze rozstrzygnięcie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...], nosi cechy postanowienia, jakim organ uzgadniający winien załatwić sprawę.
Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona został pogląd, że brak niektórych elementów w akcie nie pozbawia go charakteru decyzji, czy też postanowienia, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.
O uznaniu pisma za postanowienie przesądza bowiem jego treść, a nie forma, a warunkiem takiego uznania jest posiadanie przez akt minimum elementów (wyżej wymienionych) niezbędnych do zakwalifikowania danego aktu jako postanowienia (decyzji) (por. wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981 r., zeszyt 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I GSK 457/07, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2028/11). Elementem koniecznym do uznania danego aktu organu za decyzję lub postanowienie jest rozstrzygnięcie (osnowa). Brak rozstrzygnięcia w treści decyzji, czy postanowienia pozbawia dane pismo charakteru postanowienia (decyzji). Bez rozstrzygnięcia nie ma postanowienia, czy decyzji i o ile można mówić o wydaniu postanowienia, czy decyzji bez uzasadnienia, o tyle nie można mówić o wydaniu postanowienia bez osnowy. Osnowa jest zasadniczym i najistotniejszym elementem decyzji administracyjnej, czy postanowienia.
W niniejszej sprawie pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...], zawiera oznaczenie organu, znak sprawy oraz datę jego wydania, ponadto oznaczenie strony (Wójt Gminy L.), dalej rozstrzygnięcie – "nie jest możliwe uzgodnienie ww. projektów zmiany planów", uzasadnienie tego stanowiska, oraz podpis osoby uprawnionej (która również podpisała się po postanowieniem z dnia [...]). Co prawda nie zawiera ono pouczenia o sposobie i terminie wniesienia zażalenia, lecz tylko z tego powodu nie można uznać, że nie nosi ono cech postanowienia.
Wobec tego już od postanowienia z dnia [...], służyło zażalenie. Organ uzgadniający nie mógł na tym etapie postępowania wskazywać, że uzgodni plan ale po naniesieniu dodatkowych poprawek, ani tym bardziej wyznaczać sobie terminu, w jakim uzgodni, plan z naniesionymi uwagami. Organ uzgadniający może uzgodnić przedłożony projekt planu lub nie. Innego sposobu załatwienia sprawy nie przewidują bowiem przepisy powołanej ustawy u.p.z.p.
Wobec tego wydanie ponownego postanowienia przez organ I instancji w dniu [...] było w przedmiotowej sprawie niedopuszczalne. Stanowiło to bowiem podstawę nieważności o jakiej mowa art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a w zw. z art. 126 K.p.a., czyli załatwienia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem. Naruszenia tego nie dostrzegł organ odwoławczy. Wobec tego, jego rozstrzygnięcie należy uznać, za wydane z rażącym naruszeniem prawa (trzecie rozstrzygnięcie w tej samej sprawie).
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organy art. 25 ust. 2 u.p.z.p stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Dyrektor Regionalnego Zarządu
Gospodarki Wodnej jest wymieniony w art. 11 pkt 6 u.p.z.p wobec tego Wójt obowiązany był ustalić termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organ. Wyznaczony w niniejszej sprawie przez Wójta termin 14 dni na uzgodnienie planu mieścił się w ramach czasowych określonych przez ustawodawcę. Jak wynika z akt sprawy wniosek o uzgodnienie projektu planu wpłynął do Regionalnego
Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w dniu [...] Skoro Sąd uznał, że pierwsze pismo organu z dnia [...], stanowiło de facto postanowienie o odmowie uzgodnienia przedłożonego projektu planu, wobec tego organ "zmieścił się" w wyznaczonym przez Wójta terminie na dokonanie uzgodnienia.
Do pozostałych zarzutów Sąd się nie odniósł uznając to za przedwczesne.
Biorąc pod uwagę powyższe należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt 1 sentencji.
W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy, zaś w pkt 3 za podstawie art. 200 powołanej ustawy.
Z uwagi na to, że Sąd uznał, iż pierwszą instancję w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] nr [...] (traktowane przez organy jako pismo informacyjne), lecz nie zawierało ono pouczenia o przysługującym środku odwoławczym, zaś termin na uzupełnienie rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 111 K.p.a. minął bezskutecznie, wobec tego mając na uwadze, że brak pouczenia nie może szkodzić stronie, skarżący winien złożyć, w terminie 7 dni, od otrzymania odpisu niniejszego wyroku wraz z uzasadnieniem, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...]