Uzasadnienie
Rada Miejska [...] (dalej: organ, Rada) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z póź. zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 1454 z póź. zm.), po uzyskaniu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z siedzibą w [...], podjęła w dniu [...] kwietnia 2015 roku uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Powyższa uchwała zawiera załącznik stanowiący Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].
W piśmie z dnia [...] września 2020 r. Prokurator Okręgowy w [...] (dalej: skarżący, Prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę zarzucając, na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. istotne naruszenie prawa, tj.
- 1) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (dalej: ustawa) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez:
- a) nieprecyzyjne określenie w § 3 ust. 1 Regulaminu obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątnięcia śniegu, błota i lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości należących do użytku wspólnego,
- b) wskazanie w § 3 ust. 1 Regulaminu, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej
- c) nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 2 Regulaminu obowiązku takiego realizowania obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, aby nie powodować zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów ani uszkodzeń zieleni,
- d) zanieczyszczeń żywopłotów, trawników, urządzeń pasa drogowego, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ww ustawy nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości wskazanych w naruszonym przepisie;
- 2) art. tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 4 ust. 1 Regulaminu uprawnienia mycia pojazdów samochodowych poza myjniami tylko do utwardzonych terenów;
- 3) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez:
- a) przekroczenie delegacji ustawowej i rozszerzenie w § 4 ust. 2 Regulaminu możliwości naprawy pojazdów poza warsztatem do pojazdów mechanicznych, podczas gdy w treści przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d cyt. ustawy wskazano na pojazdy samochodowe;
- b) zawarcie w § 4 ust. 2 Regulaminu zakazu powodowania przez naprawy uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, co stanowi powtórzenie norm zawartych w innych aktach prawnych rangi ustawowej, tj. art. 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 51 Kodeksu wykroczeń, co stanowi jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej;
- 4) art. 4 ust. 2 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez:
- a) wskazanie w § 5 ust. 1 pkt 2 Regulaminu objętości worków do 120 litrów, podczas gdy w ustawie przewidziano jedynie możliwość ustalenia w regulaminie minimalnej pojemności pojemników lub worków, nie zaś pojemności maksymalnej;
- c) wskazanie w § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu objętości pojemników 120 l, 240 l i 1100 l, podczas gdy w ustawie przewidziano jedynie możliwość ustalenia w regulaminie minimalnej pojemności pojemników lub worków, nie zaś kilku możliwych pojemności;
- d) wskazanie w § 5 ust. 1 pkt 3 Regulaminu objętości kontenerów, podczas gdy w ustawie przewidziano jedynie możliwość ustalenia w regulaminie minimalnej pojemności pojemników lub worków, nie zaś kontenerów;
- e) wskazanie w § 5 ust. 1 pkt 4 Regulaminu objętości koszy ulicznych od 30 l do 70 I, podczas gdy w ustawie przewidziano jedynie możliwość ustalenia w regulaminie minimalnej pojemności pojemników lub worków, nie zaś koszy ulicznych, przy czym uznając że kosz uliczny odpowiada ustawowemu pojęciu pojemnika, należało wskazać jego minimalną pojemność, nie zaś przedział dopuszczalnych pojemności;
- 5) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy poprzez:
- a) wskazanie w § 8 ust. 1 pkt 12 Regulaminu, że odpady budowlano-remontowe niepochodzące z indywidualnie prowadzonych remontów i innych robót budowlanych wykonywanych we własnym zakresie, na wykonanie których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, lub na wykonanie których nie jest wymagane zgłoszenie zamiaru prowadzenia robót do właściwego organu, nie będą przyjmowane do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych,
- f) wskazanie w § 8 ust. 1 pkt 14 Regulaminu, że dopuszcza się zagospodarowanie drobnego gruzu do utwardzenia lub naprawy zniszczonych dróg o nawierzchni gruntowej, po wcześniejszym uzgodnieniu z właścicielem lub zarządcą drogi,
- 6) art. 4 ust. 2 Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez nałożenie w § 11 ust. 3 pkt 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie minimalizowania używania jednorazowych toreb, opakowań;
- 7) art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji poprzez wskazanie w § 12 ust. 2 Regulaminu obowiązków "właścicieli" utrzymujących zwierzęta domowe i tym samym zawężenie kręgu podmiotów wskazanych w ustawie do posiadających przymiot właścicieli, podczas gdy w delegacji ustawowej zobowiązano organ do unormowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, nie zaś wyłącznie ich właścicieli, co stanowi niekompletne wypełnienie delegacji ustawowej;
- 8) art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy w zw. z art. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i:
- a) nałożenie w § 12 ust. 1 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego oraz wskazanie, że osoby te ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, które to zapisy stanowią powtórzenie norm zawartych w innych aktach normatywnych,
- g) nałożenie na właścicieli psów w § 12 ust. 2 pkt. 1 lit a i b Regulaminu zakazu zwolnienia ze smyczy poza miejscami mało uczęszczanymi i tylko w sytuacji, gdy posiadacz ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem oraz poza terenem nieruchomości należycie ogrodzonej c) nałożenie na właścicieli innych zwierząt domowych w §12 ust. 2 pkt 2 lit. a i b Regulaminu obowiązków stanowiących powtórzenie norm zawartych w innych aktach normatywnych.
Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie. W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął swoje stanowisko dotyczące postawionych zarzutów przedstawiając argumenty potwierdzające, według skarżącego, ich zasadność.
W odpowiedzi na skargę Rada [...] (dalej: Rada) uznała skargę co do zasady za uzasadnioną przy czym wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Ewentualnie zaś, na wypadek nieuwzględnienia powyższego stanowiska, na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniosła o oddalenie skargi w zakresie zarzutów dotyczących: § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 pkt 14 oraz § 11 ust. 3 regulaminu, stanowiącego załącznik do skarżonej uchwały. Wskazała, iż zaskarżona uchwała była kilkakrotnie nowelizowana (uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2015 r., uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r.).
Ostatecznie została uchylona uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Przy czym również ta ostatnia uchwała została, w ramach autokontroli, uchylona przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Aktualnie na terenie Gminy [...] obowiązuje regulamin utrzymania czystości i porządku wprowadzony powyższą (ostatnią) uchwałą.
Wnosząc o umorzenie postępowania Rada Gminy [...] podniosła, iż zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżona uchwała nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie albowiem Rada dwukrotnie dokonała autokontroli zaskarżonej uchwały aby stosować jej postanowienia obowiązujące po dokonanych zmianach a nie w wersji pierwotnej, a także, ewentualne wykroczenia, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.cz.p.g. (niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie) popełnione w czasie obowiązywania uchwały z 2015 r. uległy w zdecydowanej większości przedawnieniu.
Niezależnie wskazała, iż kwestionowane przez Prokuratora Okręgowego w skarżonej uchwale postanowienia zostały co do zasady wyeliminowane z obrotu prawnego przez Radę Gminy [...] w ramach autokontroli. Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. (uchylającą skarżoną uchwałę z 2015 r.) a następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. (uchylającą uchwałę z [...] czerwca 2020 r.) uporządkowano ` bowiem stan prawny w zakresie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] poprzez m.in. wyeliminowanie przepisów, którym Prokurator zarzuca istotne naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Skargę na przedmiotową uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a. można wnieść w każdym czasie, wobec tego prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 p.p.s.a.
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze, w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne.
Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).
Wbrew stanowisku Rady Gminy [...], uchwała podlega ocenie, nawet jeżeli została uchylona, z uwagi na wywoływanie przez nią skutków prawnych. Zatem, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania.
Natomiast po przeprowadzeniu analizy treści ww. Regulaminu Sąd stwierdził, zgodnie ze stanowiskiem Prokuratora, że szereg zawartych w nim regulacji pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, zawarta w nim materia została bowiem uregulowana bądź to w sposób sprzeczny z Zasadami techniki prawodawczej, bądź też z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do wydania kwestionowanej uchwały zawartego w art. 4 u.c.p.g.
Na wstępie należy zauważyć, że z uwagi na datę wydania zaskarżonej uchwały, została ona poddana kontroli w odniesieniu do treści przepisów u.c.p.g., u.g. oraz Zasad techniki prawodawczej i Konstytucji RP w dacie jej wydania.
Podstawą dla stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały rady gminy w całości bądź w części konicznym jest uprzednie ustalenie, iż naruszenie prawa dokonane w skarżonej uchwale jest naruszeniem istotnym, a więc takim, które prowadzi do skutków nietolerowanych w demokratycznym państwie prawnym. W doktrynie przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są między innymi naruszenia przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Trzeba podkreślić, iż dwoma podstawowymi dyrektywami, którymi powinien kierować się organ przy kreowaniu przepisów prawa miejscowego jest zasada praworządności oraz jasności przepisów prawa, jako pochodna zasady pewności prawa i poprawnej legislacji. Konstytucyjna zasada określoności regulacji prawnych, wywodzona jest z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego (źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły) czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował.
Odnosząc się zatem do meritum Sąd stwierdza, iż Regulamin w powołanej w skardze części narusza obowiązujący na dzień podjęcia uchwały (tj. 30 kwietnia 2015r.) przepisy ww ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Regulamin wadliwie określa wskazane w § 3 obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości wspólnej. Zdaniem Sądu w sposób wadliwy nałożono w § 3 ust. 1 Regulaminu obowiązek w zakresie uprzątnięcia tego rodzaju zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Rada Gminy ma za zadanie szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu ich uprzątnięcia jak i miejsca ich gromadzenia, co ma miejsce w analizowanej normie. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, które w swoich wyrokach konsekwentnie podkreślały, że "przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy nie upoważnia do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 372/15, w Łodzi z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 637/15, w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 572/15).
Niezależnie nałożone w § 3 ust. 2 Regulaminu obowiązki stanowią powtórzenie norm zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w Kodeksie wykroczeń. Zatem stwierdzić za Prokuratorem należy, iż Rada Gminy w sposób nieuprawniony uregulowała sposób realizowania obowiązków w wyżej wymienionym zakresie.
Z kolei przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c ww ustawy wskazuje jedynie na możliwość regulacji w drodze Regulaminu uchwalonego przez Radę Gminy kwestii związanych z myciem i naprawą pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W tym przypadku także uchwalono ponad regulację ustawową, gdyż powołany przepis ww ustawy nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych, tak jak zostało to wprowadzone w kwestionowanym zapisie poprzez wskazania miejsca i sposobu wykonywania tych czynności, tj. tylko na utwardzonym podłożu. Organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, w kontekście zapewnienia ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (też min. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2019 roku, sygn. II SA/Gd 121/1, WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 877/18). Taki zapis - § 4 ust. 1 Regulaminu uznać zatem należy za przekroczenie delegacji ustawowej.
Podobnie, Sąd dopatrzył się nieprawidłowość we wskazaniu § 4 ust. 2 Regulaminu zakazu powodowania uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich i negatywnego oddziaływania na środowisko. Przede wszystkim powyższe sformułowanie jest nieostre i tym samym niemożliwe do ewentualnego egzekwowania ale także trzeba mieć na uwadze, iż zgodnie z delegacją ustawową, rada gminy, jak wyżej wskazano, określa wyłącznie zasady dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). A także, zauważyć należy, iż § 4 ust. 2 Regulaminu odnosi się do napraw “pojazdów mechanicznych", a nie, jak przewiduje to ustawa, do “pojazdów samochodowych".
W kontekście powyższego zatem doszło do naruszenia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c cyt. ustawy jak i § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Przechodząc do dalszych dostrzeżonych uchybień należy zwrócić uwagę na treść art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w ww brzmieniu (na dzień 30.04.2015r.), zgodnie z którym rada gminy w regulaminie zobowiązana jest do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zatem przepis ten nakłada na organ uchwałodawczy gminy obowiązek określenia tylko minimalnej pojemności ww. pojemników bez możliwości określenia ich maksymalnej pojemności. Tymczasem, wbrew powyższej regulacji, Rada Gminy [...] w § 5 Regulaminu określiła wszystkie dopuszczalne pojemności tych urządzeń (ust. 1 pkt 1), przedział dopuszczalnych pojemności (ust. 1 pkt 4), bądź pojemność maksymalna ust. 1 pkt 2).
Niezależnie ustawa operuje pojęciem "pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych" nie odnosi się zaś do "kontenerów" czy "koszy". I o ile w przypadku "koszy ulicznych" można uznać, że pojęcie to stanowi odpowiednik "pojemnika" to jednak brak jest podstaw do uznania aby pojęcie "pojemnik" miało być rozumiane szeroko także jako "kontener". Tym samym powyższe zapisy § 5 Regulaminu wykraczają poza ramy delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 ww ustawy.
Również, w ocenie Sądu, wadliwym jest także zapis § 8 ust. 1 pkt. 12 Regulaminu, zgodnie z którym "odpady budowlano - remontowe, pochodzące z indywidualnie prowadzonych remontów i innych robót budowlanych wykonywanych we własnym zakresie, na wykonanie których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, lub na wykonanie których nie jest wymagane zgłoszenie zamiaru prowadzenia robót do właściwego organu administracji należy przekazywać do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych - odpady nie spełniające tej definicji - nie będą przyjmowane". Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ww ustawy wskazuje wyłącznie na "odpady komunalne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 4a". Zgodnie z powyższym przepisem "Minister właściwy do spraw środowiska może określić, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowy sposób selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony, 2) odpady komunalne podlegające obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1 - kierując się potrzebą ujednolicenia wymagań w zakresie zbierania i odbierania odpadów komunalnych oraz uzyskania wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami odpadów komunalnych oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych przekazywanych do składowania.
Powyższa regulacja w żaden sposób nie uzależnienia odbioru odpadów od wykazania źródła ich pochodzenia, tak jak zostało to określone w ww zapisie Regulaminu. Zatem i w tym zakresie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Podobnie jak i w § 8 ust. 1 pkt 14 Regulaminu, który wskazuje na możliwość zagospodarowania drobnego gruzu do utwardzenia lub naprawy zniszczonych dróg, po uzgodnieniu z właścicielem lub zarządcą drogi.
Odnosząc się natomiast do treści § 11 ust. 3 Regulaminu należy także za Prokuratorem wskazać, iż nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie minimalizowania używania jednorazowych toreb i opakowań jest zbyt daleko idącą ingerencją w sferę życia prywatnego. Delegacja ustawowa nie zawiera tak daleko idącego upoważnienia do wprowadzania takiego rodzaju ograniczeń co do sposobu zmniejszania ilości odpadów. A nadto absolutnie niewłaściwy jest zapis, jako też i niedookreślony, a zobowiązujący adresatów do "minimalizowania" używania jednorazowych toreb, opakowań. Pojęcie te jest bardzo szerokie i tym samym, egzekwowanie nałożonego obowiązku - nie jest finalnie możliwe. Tym samym jest naruszeniem nie tylko ww przepisów ustawy ale także § 6 ww załącznika.
Rownież, w ocenie Sądu, dopuszczono się nieprawidłowości w zapisach odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż Rada Gminy nieuprawnienie zawężyła krąg podmiotów wskazanych w ustawie do posiadających przymiot "właścicieli", podczas gdy w delegacji ustawowej zobowiązano organ do unormowania obowiązków dotyczących w ogóle osób utrzymujących zwierzęta domowe, nie tylko ch właścicieli. Powyższe zatem stanowi niekompletne wypełnienie delegacji ustawowej.
Odnosząc się natomiast do nałożonych obowiązków Sąd wskazuje na wadliwość zapisu § 12 ust. 1 oraz 12 ust. 2 pkt 2 lit. a i b Regulaminu, którym właścicieli zwierząt zobowiązano do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt, a także dołożenia starań, aby zwierzęta nie były uciążliwe dla otoczenia. Regulacja ta stanowi powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ww ustawy (regulamin określa (...) obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku) bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku. Powyższe zapisy dotykają materii uregulowanej już w art. 77 kodeksu wykroczeń, który penalizuje niezachowanie środków ostrożności (zwykłych lub nakazanych) przy trzymaniu zwierzęcia domowego, jak również w art. 431 § 1 Kodeksu cywilnego, a nadto podwyższa materia uregulowana została także w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.
Niezależnie Sąd zauważa, iż analizowany § 12 Regulaminu "nakazuje" pełną odpowiedzialność osób trzymających zwierzęta domowe i obarcza odpowiedzialnością za zachowanie tych zwierząt. Nie może być wątpliwości, że tak szeroko określony obowiązek, właściwie nieograniczony i niewykonalny, nie mieści się w upoważnieniu zawartym w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (min. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1297/19).
Podobnie § 12 ust. 2 Regulaminu, którym obciążono właścicieli psów zakazem spuszczania zwierząt ze smyczy, z możliwością zwolnienia ich ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że właściciel ma nad nim pełną kontrolę, a ponadto tylko na terenie ogrodzonej nieruchomości także wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Natomiast nałożenie na właścicieli (opiekunów) psów wszystkich ras ograniczenia polegającego na możliwości zwolnienia ich ze smyczy na terenie publicznym tylko wtedy, kiedy będą miały założony kaganiec, zdaniem Sądu, w kontekście powołanej regulacji jest wadliwe. W tej materii wypowiedział się w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12 także Naczelny Sąd Administracyjny, który odwołał się do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza do tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego wskazując, iż "(...) prowadzenie a smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu.
W ocenie autora komentarza, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy – (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009)". A także należy mieć na uwadze pojęcie "humanitarne traktowanie zwierząt", zwarte w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122), przez które rozumie się traktowanie, uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych.
Zatem, reasumując w tej części, należy stwierdzić, iż nałożenie ww ograniczenia na właścicieli (opiekunów) psów wszystkich ras zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 122), zwanej dalej u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2019 r. II SA/Kr 727/19).
Nadto Sąd zauważa, że użyte w zaskarżonym zapisie § 12 ust. 2 pkt 1 lit b pojęcie "miejsca mało uczęszczane", podobnie jak miało to już wcześniej miejsce, jest pojęciem nieostrym mogącym powodować rozbieżności interpretacyjne u adresatów. Zatem przepis ten został wprowadzony nie tylko z naruszeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 Ustawy, ale również z naruszeniem § 6 ww załącznika w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Reasumując Sąd stwierdza, iż jednym z kanonów tworzenia prawa, wynikających z zasady praworządności jest niewątpliwie reguła, wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ww rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). W orzecznictwie przyjmuje się także, że naruszenie zasad techniki prawodawczej, ma miejsce również wówczas, kiedy w wyniku jej niezachowania dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., sygn. II SA/Bd 688/09, CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Niezależnie, tekst uchwały powinien posługiwać się językiem dostatecznie jasnym, precyzyjnym, jednoznacznym, takim aby intencje prawodawcze były dla adresatów norm zrozumiałe i wykonalne, czemu uchwałodawca w sprawie niniejszej nie sprostał. Niedookreślenia w aktach prawa miejscowego oraz przyjęcie wyrażeń bez ich dookreślenia lub precyzyjnego recypowania z aktów prawnych wyższego rzędu, może wprowadzać nieścisłości interpretacyjne. Zasada poprawnej legislacji zawiera w sobie w szczególności wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stanowienia (por. np. wyrok z 13 marca 2006 r., sygn. P 8/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 28, s. 277; W. Sokolewicz, uwaga 36 in fine do art. 2, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom 5, L. Garlicki (red.), Warszawa 2007, s. 48). Odnosi się ona do wszelkich regulacji, w szczególności tych, które kształtują pozycję prawną podmiotów konstytucyjnych praw i wolności (zob. wyrok z 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103).
Wynika z niej obowiązek formułowania przepisów w sposób jasny oraz komunikatywny oraz z poszanowaniem praw nabytych (por. wyrok pełnego składu z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138; wyrok TK z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51).
Odnosząc się zatem do zakwestionowanych przepisów zaskarżonego aktu stwierdzić należy, że zasadnie Prokurator wskazał, że powołana w skardze zasadnicza część uregulowań Regulaminu pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż została unormowana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia bądź w sposób niepełny realizuje delegację ustawową, jak i zawarte w niej sformułowania uniemożliwiają jej wykonanie, tym samym istotnie narusza prawo. Naruszenia te sprawiają, że zaskarżona uchwała we wskazanej wyżej części dotknięta jest wadą nieważności, co skutkuje koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego (stwierdzeniem nieważności) w powołanym wyżej zakresie.
Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia zaskarżoną uchwałą wskazanych przepisów prawa Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził jej nieważność w całości.