Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 25 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2234/20

Uzasadnienie

Rada Miejska [...] (dalej: organ, Rada) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z póź. zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 1454 z póź. zm.) podjęła w dniu [...] marca 2016 roku uchwałę nr [...] w przedmiocie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. W załączniku nr 1 do ww Uchwały, stanowiącym Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], Gmina wprowadziła zmiany. Zgodnie z jej treścią:

1. 1) w § 2 ust. 1 pkt 4) dodaje się lit. m-n, które otrzymują brzmienie: "(...) m) popiół; n) ubrania i tekstylia; (...)";
2. 2) § 5 ust. 3 otrzymuje brzmienie: "3. Odpady komunalne zbierane w sposób selektywny powinny być gromadzone w workach o pojemności określonej w ust. 1 w ujednoliconych kolorach tj.:

1. 1) ŻÓŁTY - z przeznaczeniem na tworzywa sztuczne, metale, opakowania wielomateriałowe oraz ubrania i tekstylia,

1. 1) NIEBIESKI - z przeznaczeniem na papier i makulaturę,

1. 1) ZIELONY - z przeznaczeniem na szkło opakowaniowe,

1. 1) SZARY - z przeznaczeniem na popiół,
2. 2) BRĄZOWY -z przeznaczeniem na odpady ulegające biodegradacji."
3. 3) § 7 ust. 2 otrzymuje brzmienie:

" 2. Odpady zbierane w sposób selektywny: papier, metal, tworzywo sztuczne, szkło, opakowania wielomateriałowe, ubrania i tekstylia, odbierane będą od właścicieli nieruchomości z częstotliwością:

1. 1) w zabudowie wielorodzinnej - jeden raz w miesiącu,
2. 4) z terenu nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne - jeden raz w miesiącu,
3. 5) z terenu domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - jeden raz w miesiącu".

W piśmie z 16 września 2020 r. Prokurator Okręgowy w [...] (dalej: skarżący, Prokurator) wniósł do tut. Sądu Administracyjnego na powołaną wyżej uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. skargę wskazując na dokonaną ww uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2016 roku jej zmianę i zarzucając, na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. istotne naruszenie prawa, tj.

1. 1) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez nieprecyzyjne określenie w § 3 ust. 1 i 2 Regulaminu obowiązków właścicieli nieruchomości;
2. 2) art. tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 4 ust. 1 Regulaminu uprawnienia mycia pojazdów samochodowych poza myjniami tylko do utwardzonych terenów;
3. 3) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i rozszerzenie w § 4 ust. 2 Regulaminu możliwości naprawy pojazdów poza warsztatem do pojazdów mechanicznych oraz wprowadzenie zakazu powodowania przez naprawy uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich oraz negatywnego oddziaływania na środowisko;
4. 4) art. 4 ust. 2 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez błędne wskazanie w § 5 ust. 1 pkt 1 i 2, 4 Regulaminu maksymalnej objętości worków do 120 litrów a w § 5 ust. 1 pkt 3 Regulaminu dodatkowo nieuprawnione wskazanie na objętość kontenerów;
5. 5) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b Ustawy poprzez zakaz zawarty w § 8 ust. 1 pkt 12 Regulaminu dotyczący przyjmowania do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych odpadów budowlano-remontowe niepochodzących z indywidualnie prowadzonych remontów i innych robót budowlanych wykonywanych we własnym zakresie zaś w § 8 ust. 1 pkt 14 Regulaminu możliwość zagospodarowanie drobnego gruzu do utwardzenia lub naprawy zniszczonych dróg o nawierzchni gruntowej, po wcześniejszym uzgodnieniu z właścicielem lub zarządcą drogi;
6. 6) art. 4 ust. 2 Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez nałożenie w § 11 ust. 3 pkt 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie minimalizowania używania jednorazowych toreb, opakowań;
7. 7) art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji poprzez wskazanie w § 12 ust. 2 Regulaminu obowiązków "właścicieli" utrzymujących zwierzęta domowe i tym samym zawężenie kręgu podmiotów wskazanych w ustawie do posiadających przymiot właścicieli;
8. 8) art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy w zw. z art. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 12 ust. 1 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności oraz wskazanie, że osoby te ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, a także nałożenie na właścicieli psów w § 12 ust. 2 pkt. 1 lit a i b Regulaminu zakazu zwolnienia psów ze smyczy poza miejscami mało uczęszczanymi i tylko w sytuacji, gdy posiadacz ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem.

Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w powyższym zakresie. W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął swoje stanowisko dotyczące postawionych zarzutów przedstawiając argumenty potwierdzające, według skarżącego, ich zasadność.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] (dalej: Rada) uznała skargę co do zasady za uzasadnioną przy czym wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Ewentualnie zaś, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniosła o oddalenie skargi w zakresie zarzutów dotyczących: § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 pkt 14 oraz § 11 ust. 3 regulaminu, stanowiącego załącznik do skarżonej uchwały. Wskazała, iż zaskarżona uchwała była kilkakrotnie nowelizowana (uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2015 r., uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r.).

Ostatecznie została uchylona uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Przy czym również ta ostatnia uchwała została, w ramach autokontroli, uchylona przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Aktualnie na terenie Gminy [...] obowiązuje regulamin utrzymania czystości i porządku wprowadzony powyższą (ostatnią) uchwałą.

Podkreśliła, iż kwestionowane przez Prokuratora [...] postanowienia zostały co do zasady wyeliminowane z obrotu prawnego przez Radę Gminy [...] w ramach autokontroli. Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. (uchylającą skarżoną uchwałę z 2015 r.) a następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. (uchylającą uchwałę z [...] czerwca 2020 r.) uporządkowano stan prawny w zakresie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] poprzez m.in. wyeliminowanie przepisów, którym Prokurator zarzuca istotne naruszenie prawa.

Zarządzeniem z dnia 19 października 2020 r. tut. Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 roku uchwałę nr [...] w przedmiocie zmiany Uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze, w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.

Po przeprowadzeniu analizy treści ww. uchwały "zmieniającej" w kontekście zarzutów skargi Sąd stwierdził, iż nie odnoszą się one do podjętych zaskarżoną uchwałą zmian. Jednocześnie natomiast, poddając kontroli zawarte w niej regulacje - wprowadzone zmiany - z urzędu - Sąd nie dostrzegł takich naruszeń, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W tych okolicznościach zatem Sąd stwierdza brak podstaw do stwierdzenia nieważności w całości czy też w części zapisów badanej uchwały. Trzeba mieć na uwadze, iż jednym z kanonów tworzenia prawa, wynikających z zasady praworządności jest niewątpliwie reguła, wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ww rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). W orzecznictwie przyjmuje się także, że naruszenie zasad techniki prawodawczej, ma miejsce również wówczas, kiedy w wyniku jej niezachowania dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., sygn. II SA/Bd 688/09, CBOSA).

Taka sytuacja nie miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Niezależnie, co istotne, tekst kontrolowanej uchwały posługuje się językiem dostatecznie jasnym, precyzyjnym, jednoznacznym i dla jego adresatów zrozumiałym.

Mając zatem powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.