Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie O. obecnie Stowarzyszenie O.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia (...) maja 2007 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejących budynków warsztatowych, budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze (restauracja), garażem podziemnym z infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu wraz z budową wjazdu, przewidzianej do realizacji w W., przy ul. (...), na działce ewidencyjnej nr (...) oraz części działek (...) i (...) z obr. (...).
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Po rozpatrzeniu wniosku "K." Sp. z o.o. Prezydent m. W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie S. podnosząc, że decyzja jest niezgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na to, że ustala warunki zabudowy dla budynku IV - kondygnacyjnego, podczas gdy w obszarze analizowanym występuje prawie wyłącznie zabudowa III - kondygnacyjna lub niższa. Ponadto przyjęto zbyt wysoki maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji tj.70%, podczas gdy wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu dla analizowanych działek wynoszą od 19% do 67%. W celu wyznaczenia tego wskaźnika dla przedmiotowej inwestycji organ błędnie przyjął jako punkt odniesienia działkę położoną przy ul. (...), która jest zabudowana budynkiem narożnikowym w pierzei czyli podobnym charakterze jak wnioskowana inwestycja.
Rozpatrując sprawę po wniesieniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że istotą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie czy realizacja planowanej inwestycji budowlanej jest na danym terenie możliwa, przez co należy rozumieć zgodność planowanego zamierzenia z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Zdaniem Kolegium analiza treści zaskarżonej decyzji oraz akt postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji nie daje podstaw do uznania, że należałoby odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Przede wszystkim organ podkreślił, że jak wynika z analizy funkcji i zagospodarowania terenu w granicach obszaru objętego analizą znajduje się przynajmniej dziesięć budynków IV - kondygnacyjnych i jeden V - kondygnacyjny, z tego trzy IV - kondygnacyjne dostępne z tej samej drogi publicznej. Ponadto niektóre z działek położnych w granicach obszaru poddanego analizie zabudowanych jest w 100%, a tym samym ustalenie wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni terenu dla planowanej inwestycji na 70% jest zasadne. Powyższe jest więc zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie O. (obecnie Stowarzyszenie O.). Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciło naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r., oraz ustawy z dn. 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny i prawny sprawy, powtarzając zarzuty jakie zostały przestawione w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2002) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 w/w ustawy nie jest związany zarzutami i granicami skargi.
Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego.
Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest w pierwszej kolejności ustalenie z urzędu kręgu osób będących stronami tego postępowania. Postępowanie administracyjne zarówno prowadzone w trybie zwykłym jak i nadzoru nie może się toczyć bez udziału wszystkich podmiotów, których praw lub obowiązków dotyczy to postępowanie.
Jak wynika z samego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor wskazał, że użytkownikami wieczystymi działki, na której planowana jest inwestycja są: J. C. i U. A. K. (50%) oraz S. H. L. i I. H. L. (50%) - k.7 akt administracyjnych. Potwierdzeniem tego jest złożona przez pełnomocnika S. L. umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w formie aktu notarialnego z dnia (...) października 1993 r. (k.46 akt sądowych).
Badając akta postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że na zwrotnym poświadczeniu odbioru doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania do J. C. i U. K. z dnia (...) lipca 2006 r. widnieje adnotacja "adresat wyprowadził się". Organ nie podjął próby ustalenia nowego adresu uczestników i doręczenia im stosownych pism. Uznał bowiem błędnie za prawidłowe i skuteczne zawiadomienie tych uczestników na podstawie art. 44 § 2 kpa poprzez wyłożenie pism w urzędzie. Podkreślić jednak należy, że adresat musi być zatem zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym.
Bez znaczenia pozostaje fakt, że J. C. odebrał (jak napisał "również w imieniu żony") w siedzibie organu decyzję wydaną w pierwszej instancji.
W postępowaniu odwoławczym jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie doręczyło tym uczestnikom decyzji wydanej w drugiej instancji, co więcej nie zostali oni wymienieni w "rozdzielniku" do decyzji.
Podobnie sytuacja przedstawia się z doręczeniem pism i decyzji dla innego uczestnika postępowania S. H. L. i I. L. (lub prawdopodobnie jej spadkobierców - organ również tego nie ustalił). W tym przypadku również organ nie ustalił prawidłowego adresu uczestnika. Korespondencja wysyłana była na adres "ul.(...)", gdy tymczasem jak wynika z ustaleń Sądu prowadzonych w związku z zawiadomieniem uczestników na rozprawę, od listopada 2006 r. S. L. zameldowany jest na pobyt stały przy ul.(..) w W.. Uczestnik ten nie wiedział o toczącym się niniejszym postępowaniu. Złożył nawet do Sądu wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w charakterze uczestnika.
Powyższa wadliwość procesowa przekreśla decyzję bez konieczności badania merytorycznego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W..
Brak ustalenia zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego stanowi naruszenie podstawowych zasad określonych w przepisach kpa. Zaniechanie ustalenia kręgu podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego narusza przede wszystkim przepis art. 7 kpa zobowiązujący organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nadto art. 10 kpa zgodnie z którym organ jest obowiązany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również art. 77 kpa i art. 80 kpa ustanawiające obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny.
Organ ponownie rozpoznając sprawę winien zatem uwzględnić ogólne zasady postępowania administracyjnego, a przede wszystkim prawidłowo ustalić krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.
W związku z powyższym koniecznym stało się uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji, gdyż Sąd obowiązany jest uchylić decyzję dotkniętą kwalifikowaną wadą prawną bez konieczności merytorycznego rozpoznawania sprawy.
Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku orzekł w trybie art. 152 w/w ustawy.