Uzasadnienie
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] wniósł sprzeciw wobec zamiaru usunięcia 89 sztuk drzew, rosnących na terenie nieruchomości usytuowanej w rejonie ul. [...] w [...], obejmującej działki ew. nr [...], [...], [...], [...] z obrębu geodezyjnego [...], zgłoszonego przez współwłaścicieli ww. nieruchomości – R. K. i Z. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że podczas oględzin nieruchomości stwierdzono, że: przy wschodniej granicy nieruchomości usytuowane są wieloletnie, wielopniowe wierzby, część z nich stanowią wywroty, z pni których wyrosły już nowe drzewa odroślowe o znacznych rozmiarach; rosną one w obniżeniu terenu (prawdopodobnie dawnego rowu) tuż przy granicy z sąsiednimi nieruchomościami użytkowanymi pod produkcję rolną, poza wierzbami na terenie zinwentaryzowano dęby szypułkowe, jesiony wyniosłe, wiązy pospolite i brzozy brodawkowate. Organ uznał na podstawie ww. ustaleń, że wszystkie wskazane do usunięcia drzewa należy uznać za zadrzewienia śródpolne.
Wskazano też, że teren przedmiotowych działek znajduje się w strefie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, na którym zgodnie z zapisami rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]): "/.../zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia ruchu drogowego Podniesiono również, że zgodnie z art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie przyrody, w przypadku lokalizacji drzew ujętych w zgłoszeniu, na terenach objętych formami ochrony przyrody, m.in. w obszarach chronionego krajobrazu, organ administracji może wnieść sprzeciw.
Od ww. decyzji wnioskodawcy wnieśli w terminie odwołanie. Strony wskazały, że są rolnikami, a przedmiotowe działki są działkami rolnymi klasy IV, i chcą je wykorzystywać zgodnie z przeznaczeniem, tj. jako łąki, bo to źródło ich utrzymania (hodowla krów mlecznych). Podniesiono, że przedmiotowy teren stanowi łąkę, a w ww. rozporządzeniu (§ 3 pkt 2 lit. a) zaleca się:,, a) przeciwdziałanie zarastaniu łąk, pastwisk i torfowisk poprzez koszenie i wypas, a także mechaniczne usuwanie samosiewów drzew i krzewów na terenach otwartych, a w razie konieczności także karczowanie z usunięciem biomasy z pozostawieniem kęp drzew i krzewów ". Przedmiotowe zadrzewienia, zdaniem odwołujących się, nie stanowią zadrzewień śródpolnych, przydrożnych czy nawodnych, "bo nigdy takimi nie były". Są to samosiewy, charakterystyczne dla wilgotnych łąk. Większe drzewa rosną w dawnym rowie, który odwadniał okoliczne pola i teren Parku [...].
Strony wskazały, że konieczne jest oczyszczenie rowów, aby mogły one spełniać należycie wyznaczoną im rolę. Ponadto, przez teren tych łąk przebiega ścieżka, którą spacerują i jeżdżą na rowerach mieszkańcy okolicznych osiedli, przy ścieżce rosną duże, wielopniowe, rozłożyste wierzby o kruchym drewnie, które łatwo ulegają rozłamaniu, a część wierzb to wykroty, a więc stanowią zagrożenie bezpieczeństwa.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ I instancji wskazał, że już w latach 90-tych XX wieku na terenie przedmiotowych działek znajdowały się zadrzewienia, które - jako usytuowane wśród pól utrzymywanych pod produkcję rolną lub inne działania związane z gospodarką rolną - stanowią zadrzewienia śródpolne. Stąd, zdaniem organu, nie można przyjąć wyjaśnień strony, że planowane obecnie usunięcie drzew ma na celu przeciwdziałanie zarastaniu łąki, której od co najmniej 30 lat na ww. terenie nie ma (pomimo, iż wg danych z rejestru gruntów jest to teren - ŁIV, łąki trwałe). Natomiast teren, na którym rosną wieloletnie wierzby, stanowi lokalne obniżenie terenowe i nosi znamiona rowu, ale nie jest ujęty w ewidencji urządzeń melioracji wodnych, prowadzonej przez właściwe organy (Wody Polskie).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji za prawidłowe. W związku z tym potwierdził, że zostały spełnione przesłanki z art. 83 f ust. 14 pkt 1 lit. c w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody (dot. obszaru chronionego krajobrazu) do wniesienia przez organ sprzeciwu.
R. i Z. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego:
- - art. 83 f ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy wycinka drzew przez Skarżących ma na celu przywrócenie gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego;
- - art. 83 f ust 8 i ust 14 pkt 1 lit c ustawy o ochronie przyrody poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący wątpliwości co do treści normy prawnej, na której oparto rozstrzygnięcie i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte orzeczenie, co skutkowało brakiem ustalenia, że skarżący chcą dokonać usunięcia drzew w trybie art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody, a więc w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego.
Wobec powyższych naruszeń wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie, jak i o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
Ponadto Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z. dokumentów: zawiadomienia o zmianie z dnia 7 października 2015 r. Wypis i rejestru gruntów; decyzji nr [...] [...] [...] w sprawie ustalenia wysokości podatku rolnego za 2019 r. - na okoliczność opisu użytków jako grunty rolne oraz leśne, oznaczenia konturu klasyfikacyjnego RV i LIV, wpisu działek nr [...] [...] [...] [...] obrębu [...] w ewidencji gruntów i budynków jako grunty rolne.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że niezależnie od tego, że wystąpili ze zgłoszeniem wycinki drzew na swojej nieruchomości, to przy rozstrzyganiu kwestii związanej z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew (brakiem takiego obowiązku), za każdym razem trzeba ocenić, czy drzewa (krzewy) są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności rolniczej czy nie. Przeanalizować należy w tym zakresie ewidencję gruntów i budynków. W pierwszym wypadku rolnik korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia, w drugim natomiast już nie. W niniejszej sprawie organ administracji takich ustaleń nie poczynił. Strona podniosła, że działki będące własnością Skarżących posiadają jako opis użytków "grunty orne" oraz "łąki trwale" i stanowią grunt rolny w rozumieniu przepisu § 68 ust. 1 pkt 1 lit. h rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Grunty zakrzewione i zadrzewione na użytkach rolnych w świetle ww. przepisu stanowią grunty rolne.
Strona powołując się dalej na art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazała, że podmiot władający nieruchomością rolną nie tyle jest uprawniony, co zobowiązany do podejmowania działań mających na celu jej utrzymanie we właściwym stanie zagospodarowania lub przywrócenia takiego stanu. Jednym z takich działań może być usuwanie drzew kolidujących z działalnością rolniczą. Zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody w takiej sytuacji przysługuje zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów. Wskazana sprawa nie mieści się zatem w kategorii spraw gdzie organ może wnieść sprzeciw.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Pismem z 26 stycznia 2021 r. Skarżący złożyli kolejny wniosek dowodowy z załączonych do pisma zdjęć na okoliczność wykazania stanu nieruchomości potrzeby usunięcia widocznych na zdjęciach drzew. Skarżący ww. piśmie dodatkowo wyjaśnili, że chcą w ramach prawidłowo prowadzonej gospodarki i zarządzania nieruchomością uporządkować działkę z drzew, które są wywrócone, połamane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd w oparciu o dyspozycję art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", uwzględnił wniosek skarżącego o dopuszczenie dowodu dołączonych do skargi, jak i do pisma z 26 stycznia 2021 r. dokumentów i zdjęć.
Przedmiotem kontroli w rozpoznanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru usunięcia drzew. Podstawą prawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.).
W pierwszej kolejności należy wskazać że istotne znaczenie w sprawie ma treść żądania wniesionego przez skarżących do organu I instancji, które wszczęło przedmiotowe postępowanie. Z wniosku z 5 listopada 2019 r. (wypełniony druk) wynika jedynie zamiar usunięcia drzew wskazanych na rysunku stanowiącego załącznik do wniosku. Pismo jest zatytułowane "Zgłoszenie zamiaru usunięcia drzew". Nie można wywieść z samego wniosku, czy Strona wnosi o zezwolenie na usunięcie drzew w trybie art. 83 ustawy o ochronie przyrody (obowiązek uzyskania zezwolenia) czy w trybie art. 83f i nast. ustawy o ochronie przyrody (odnoszący się do kwestii wyłączenia z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów).
Z analizy akt sprawy, w szczególności odwołania i skargi wynika, że skarżący w toku postępowania powoływali się na różne okoliczności/modyfikowali go, nie wskazując wprost w jakim trybie składają zgłoszenie zamiaru usunięci drzew. Przy czym organy tych wątpliwości w toku postępowania nie rozwiały.
Trzeba wskazać, że organ administracji publicznej jest gospodarzem postępowania administracyjnego i to on po uwzględnieniu treści podania powinien ustalić tryb jego rozpoznania oraz podstawy prawne zainicjowanej sprawy administracyjnej. Zgodnie z ogólną dyrektywą, w myśl której błędne oznaczenie podania nie może szkodzić stronie (falsa demonstratio non nocet) rzeczą organu, było nadać podaniu bieg zgodnie z intencją i interesem skarżącego. Należy zauważyć, że istotną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 7, art. 8, art. 9, art. 63 k.p.a., jest jego odformalizowanie tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 listopada 2020 r., II SA/Rz 837/20, CBOSA).
W ocenie Sądu jeżeli natomiast powstały wątpliwości nawet w toku postępowania – co miało miejsce w niniejszej sprawie - co do treści żądania, to organ powinien ustalić jaka była rzeczywista wola strony. Zgodnie bowiem z art. 8 k.p.a. postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów, a stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w toku postępowania organy podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Reguły postępowania wynikające z powyższych przepisów, w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie dokładne wyjaśnienie treści żądania strony. Obowiązkiem organu jest zatem dokładne ustalenie treści wniosku strony, który wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest tym wnioskiem (żądaniem) związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która z kolei ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organ nie może dokonywać oceny wniosków strony według własnego uznania, nie jest też uprawniony do samodzielnego kształtowania, czy precyzowania treści żądania strony.
Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcie jest art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie przyrody, w myśl którego organ może wnieść sprzeciw w przypadku lokalizacji drzewa na terenach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5. To jest m.in. na obszarze chronionego krajobrazu (art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy).
Okolicznością niekwestionowaną w sprawie jest, że nieruchomość skarżących usytułowana jest w strefie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, na którym zgodnie z zapisami rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Organ powołując się jedynie na powyższą kwestię wniósł sprzeciw wobec zamiaru usunięcia drzew w trybie art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. c.
Co istotne, posłużenie się przez ustawodawcę w art. 83f ust. 14 ustawy sformułowaniem "może wnieść sprzeciw", wskazuje na to, że decyzja w tym zakresie wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wnieść sprzeciw.
Z uwagi na to, że decyzja w przedmiocie wniesienia sprzeciwu ma charakter uznaniowy, kontrola sądowa tego typu rozstrzygnięcia nie jest wprawdzie wykluczona, ale znacznie ograniczona. Sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tego rodzaju sprawach sąd kontroluje więc, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli: nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowoadministracyjną.
Oznacza to, że sądowa kontrola tego rodzaju orzeczeń obejmuje samo postępowanie poprzedzające jego wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez właściwy organ wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny kwestionować celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji publicznej wydając decyzję rozważył wszystkie okoliczności, a postępowanie prowadził zgodnie z przepisami k.p.a. Kontrola obejmująca zachowanie przez organ przepisów postępowania, nie jest jednak jedynym kryterium ustalenia, czy organ prawidłowo wykorzystał przysługujące mu uznanie. Kontrola ta polega bowiem również na sprawdzeniu, czy organ podejmując decyzję oparł się na właściwym przepisie prawa materialnego. Decyzje uznaniowe są więc badane także pod tym kątem, dotyczącym prawidłowości przyjętej interpretacji i zastosowania przepisów prawa materialnego, na podstawie (co należy podkreślić) należycie ustalonego stanu faktycznego.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 83f ust. 14 ustawy o ochronie przyrody. Organ orzekając w sprawie nie wyjaśnił bowiem w sposób pełny okoliczności sprawy i nie przedstawił przekonującej argumentacji mającej przemawiać za wydaniem negatywnego dla skarżących rozstrzygnięcia.
Z ustaleń organów, które nie zostały poparte żadnymi dowodami (brak w tym zakresie jakiejkolwiek dokumentacji) wynika, że "w latach 90-tych XX wieku na terenie przedmiotowych działek znajdowały się zadrzewienia, które - jako usytuowane wśród pól utrzymywanych pod produkcję rolną lub inne działania związane z gospodarką rolną - stanowią zadrzewienia śródpolne." Prezydent w piśmie z 10 stycznia 2020 r. wskazuje, że ustalenia te zostały oparte na podstawie fotomap archiwalnych i w wyniku prześledzenia zmian w sposobie użytkowania i zagospodarowania omawianego obszaru oraz działek przyległych. Jednak powyższe twierdzenia nie zostały poparte żadnym materiałem dowodowym wskazującym na twierdzenia organów. Jedyny protokół z 28 listopada 2019 r. też to stanowisko organów przekonywująco nie potwierdza.
Skarżący w odwołaniu podnosili, że są rolnikami. W skardze rozwinęli powyższe stanowisko wskazując, że wycinka drzew związana jest z przywróceniem gruntu do produkcji rolnej, co by kwalifikowało skarżących do grona podmiotów, którzy są zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy. Organy obu instancji w ogóle tej okoliczności nie rozważały, a mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności, gdy rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 83f ust. 8 ustawy ma charakter decyzji uznaniowej.
Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić dodatkowo należy, że błędnie skarżący przyjmują, że przypadki wskazane w art. 83f ust. 14 ustawy w jakich Organ może wnieść sprzeciw, nie dotyczą sytuacji, gdy wycinka drzew odbywa się w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego w myśl art. 83f ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy. Trzeba wskazać, że art. 83f ust. 14 ustawy stanowi lex specialis w stosunku do art. 83f ust. 1 ustawy, w związku z tym wykładnię dokonaną przez skarżących należy uznać za niewłaściwą. Decyzję w trybie art. 83f ust. 14 ustawy organ może wydać, gdy zachodzą w sprawie szczególne okoliczności. Przy czym – jak już wyżej wskazano – organ może ale nie musi taką decyzję wydać, nawet gdy teren objęty wycinką znajduje się na jednym z obszarów chronionych. To do organu należy rozważenie wobec tego wartości przyrodniczych, jak i interesu wnioskodawcy.
Organ jednak w sytuacji stwierdzenia, że zgłoszenie sprzeciwu jest uzasadnione, powinien wcześniej odnieść się do wszystkich okoliczności podniesionych przez skarżących, by rozważyć, czy inna z podstaw prawnych nie ma zastosowania w sprawie. W sytuacji bowiem, gdy w sprawie mogą być zastosowane różne podstawy prawne się wykluczające, organ powinien rozważyć ich zastosowanie i w sposób wyczerpujący uzasadnić wybór jednej z nich. Przykładowo, albo zastosowanie wyjątku z obowiązku uzyskania zezwolenia np. poprzez uwzględnienie wniosku mając na uwadze potrzebę przywrócenia gruntu do produkcji rolnej, albo fakultatywnego zgłoszenia sprzeciwu z uwagi na istotną ingerencję w obszar chronionego krajobrazu, który uniemożliwia wycinkę drzew. Wobec charakteru decyzji wydanej w trybie art. 83f ust. 14 ustawy organ powinien każdorazowo w sposób przekonywujący uzasadnić jej zastosowanie w sprawie.
W konsekwencji powyższego, w rozpoznanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, jak i art. 15 k.p.a., w wyniku czego organ nie ustalił w jakim trybie, na jakiej podstawie wnioskodawcy chcą dokonać wycinki drzew na ich nieruchomości i nie odniósł się do wszystkim okoliczności mających wpływ na wynik sprawy.
Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym rozstrzygnięciu, tj. rozpoznania wniosku strony ponownie, po uprzednim jego doprecyzowaniu, a następnie prowadzenia postępowania we właściwym trybie. Poza tym Organ powinien ustalić jakie jest przeznaczenie gruntów objętych wnioskiem, uwzględniając przede wszystkim zapisy z ewidencji gruntów i budynków.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł. Na zasądzoną kwotę składa się kwota wpisu od skargi (200 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą adwokata w wysokości 480 zł, ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).