Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2012r. – zaskarżoną skargą przez D. we W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] października 2011 r.
Stan sprawy przedstawia się następująco: Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych decyzją z [...] października 2011 r. – podjętą m. in. na podstawie art. 36 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. 2007, Nr 231, poz. 1700 ze zmian.) oraz § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 marca 2009 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie ustanowienia lub wygaśnięcia trwałego zarządu oraz trybu wnoszenia opłat (Dz. U. Nr 54 poz. 444) – orzekł o wygaszeniu z dniem [...] listopada 2011r. prawa zarządu ustanowionego decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego AWRSP we W., działającego z upoważnienia Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z [...] września 2002r. na rzecz [...] Zespołu Parków Krajobrazowych we W. na nieruchomości położonej w obrębie O., gmina Z., powiat t., oznaczonej geodezyjnie jako działka o numerach [...],[...],[...],[...][...], o łącznej powierzchni [...] ha, wpisanej do księgi wieczystej nr [...]; ustalił termin zwrotu mienia objętego zarządem na dzień [...] listopada 2011r.; jako przyczynę wygaśnięcia zarządu podał, że dotychczasowy zarządca [...] Zespół Parków Krajobrazowych z siedzibą we W. zaprzestał wykonywania swoich statutowych funkcji w imieniu Wojewody [...] z dniem [...] lipca 2009 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) i przeniesieniem kompetencji w zakresie zarządzania parkami krajobrazowymi na rzecz samorządu województwa, w związku, z czym nie spełnia warunków, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. 2007, Nr 231, poz. 1700 ze zm.).
W uzasadnieniu m. in. wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] września 2002 r. ([...]) Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa we W. działający z upoważnienia Prezesa Agencji Własności Rolnej ustanowił zarząd na majątku Skarbu Państwa na rzecz [...] Zespołu Parków Krajobrazowych z siedzibą we W. Powyższa decyzja stała się podstawą do przekazania wyszczególnionej w jej treści nieruchomości na rzecz ww, jednostki w celu wykonywania zarządu. Prawo zarządu zostało przyznane na czas nieokreślony. Niemniej z wyżej przedstawionego powodu, tj. jeżeli nieruchomość stała się zbędna dotychczasowemu zarządcy, należało orzec o wygaśnięciu zarządu zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w drodze decyzji Prezesa Agencji. We wskazanych okolicznościach wygaszenie zarządu było w pełni uzasadnione. Wydanie mienia przekazanego w zarząd lub zwrot mienia w przypadku wygaśnięcia zarządu stwierdza się protokołem zdawczo-odbiorczym, sporządzonym przez jednostki przekazującą i przejmującą. Pismem z 8 listopada 2011 r. [...] Zespół Parków Krajobrazowych wniósł do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołanie od ww decyzji.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2012r. – podjętą w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] października 2011r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700, ze zm.), nieruchomości wchodzące w skład Zasobu mogą być przekazane państwowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej w trwały zarząd. Jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji, z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, [...] Zespół Parków Krajobrazowych nie jest już państwową jednostką organizacyjną, a jednostką podległą samorządowi wojewódzkiemu.
Przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie przewidują natomiast, aby nieruchomości wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa mogły znajdować się w trwałym zarządzie innej jednostki organizacyjnej niż państwowa. Natomiast ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie reguluje w art. 31 kwestię mienia Skarbu Państwa niezbędnego do wykonywania zadań przekazywanych samorządowi wojewódzkiemu poprzez wskazanie, iż mienie to staje się z mocy prawa mieniem właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 32 ww. ustawy nabycie mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego stwierdza wojewoda w drodze decyzji administracyjnej. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2010 r. utrzymaną następnie w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] września 2010 r. odmówił stwierdzenia, iż przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte przez Marszałka Województwa [...].
Należy zatem stwierdzić, iż ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie przewiduje możliwości, aby nieruchomość wchodząca w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa znajdowała się w trwałym zarządzie samorządowej jednostki organizacyjnej, zaś przewidziana w ustawie o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie kwestia nabycia mienia została negatywnie rozpatrzona w drodze stosownej decyzji administracyjnej. Utrzymanie trwałego zarządu w przedmiotowej sprawie jest zatem niedopuszczalne, albowiem prowadziłoby do utrzymania stanu niezgodnego z przepisami ww ustaw. [...] Zespół Parków Krajobrazowych we W. w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2012 r. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] października 2011r. Skarżący zarzucił:
- 1) naruszenie art. 34 i art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przez niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez niewyjaśnienie stanu faktycznego związanego ze sporną nieruchomością, w szczególności sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości do wykonywania zadań statutowych samorządowej jednostki organizacyjnej [...] Zespołu Parków Krajobrazowych we W.;
- 3) sprzeczność ustaleń organu z istniejącym stanem prawnym określonym decyzją Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z [...] września 2002r. przekazującej w trwały zarząd dla [...] Zespołu Parków Krajobrazowych przedmiotową działkę z przeznaczeniem na realizację zadań statutowych;
- 4) naruszenie art. 107 ust. 2 pkt. 4 ustawy o ochronie przyrody, który zalicza realizację zadań związanych z ochroną innych form ochrony przyrody w granicach parku krajobrazowego do zadań służby parków krajobrazowych. Zdaniem skarżącej w sprawie nie zaszły przesłanki określona w art. 34 ww ustawy. Nieruchomość jest już bowiem w trwałym zarządzie od 2002 r., a fakt zmiany w zakresie organizacyjno-prawnym wykonującego trwały zarząd nie zmienia tego faktu. Nie zachodzi więc zdarzenie prawne polegające na przekazaniu nieruchomości, o czym stanowi art. 34 ustawy. Nie ma zastosowania również art. 36 ust. 1 pkt. 2 ww ustawy, mówiący o zbędności przedmiotu będącego w zarządzie dla podmiotu zarządzającego, tj. DZPK. Wszystkie okoliczności potwierdzające zarząd w sposób ciągły i prawidłowy zostały przez skarżącego wykazane w postępowaniu. Koncepcja przekazania w zarząd na rzecz DZPK została pozytywnie zaopiniowana przez ówczesnego Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Utworzenie na tym terenie obszaru chronionego w formie użytku ekologicznego nastąpiło po wspólnych rozmowach i ustaleniach DZPK z ówczesną Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy we W., Gminą Z. i Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. Celem było zabezpieczenie tego terenu przed ewentualnymi wnioskami o zmianę jego przeznaczenia, co doprowadziłoby do zniszczenia jego wartości przyrodniczych. Stan faktyczny istniejący w dacie przekazania przez Prezesa Agencji nieruchomości w trwały zarząd nie uległ zmianie do dnia dzisiejszego. Skarżący uważa, że wydanie decyzji nie zostało poprzedzone wyjaśnieniem całokształtu sprawy pod względem merytorycznym poprzez wyjaśnienie zakresu działań prowadzonych na przedmiotowej nieruchomości, związku prowadzonych zadań z celami do jakich jednostka została powołana oraz zadaniami wyznaczanymi przez przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz statutem nadanym stosowną uchwałą Sejmiku Samorządowego, określającym zakres zadań. Organ nie uwzględnił realizacji na tym obszarze zadań Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...], czy też jakże ważnych zadań określonych w art. 14 ustawy o samorządzie województwa. Skarżący jako zarządca na obszarze użytku ekologicznego "L." w ostatnich latach poszerzył zakres działań ochronnych przez realizację między innymi Programu rolnośrodowiskowego, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2008-2013. Dotychczasowe zarządzanie tym obszarem przez skarżącego zostało pozytywnie ocenione przez samorządy lokalne, jednostki samorządowe, instytucje rządowe, a także stowarzyszenia lokalne. Użytek ekologiczny "L." jest także "poligonem" prowadzonych - terenowych zajęć z zakresu edukacji ekologicznej dzieci i młodzieży [...]. Dalej skarżący zauważył, że fakt przejścia zarządzania parkami krajobrazowymi na rzecz samorządu nie wprowadził ani jednej zmiany w zakresie kompetencji i obowiązków Służb Parków Krajobrazowych, które nadal wypełniają zadania rządowe. DZPK jest finansowane nadal ze środków budżetu państwa poprzez budżet Wojewody [...]. Środki te przeznaczane są na zadania statutowe wynikające z ustawy o ochronie przyrody. Wygaszenie trwałego zarządu w obecnej chwili skutkuje również przerwaniem programów rolnośrodowiskowych, co w konsekwencji wpłynie niekorzystnie na ochronę przyrody. W zaskarżonej decyzji organ pominął również aspekty związane z trwałością podejmowanych zadań w aspekcie finansowym. Minister Rolnictwa rozpoznając odwołanie całkowicie pominął wskazane w odwołaniu aspekty związane z nieprawidłową podstawą prawną wygaszenia zarządu. Nie odniósł się do zarzutów związanych z faktem prowadzenia działalności zgodnej z przeznaczeniem określonym w decyzji o przekazaniu w trwały zarząd w 2002 r. Decyzją z [...] października 2011r. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych ustalił termin zwrotu mienia objętego zarządem. Termin ten nie uległ zmianie pomimo złożenia odwołania i faktycznego bezskutecznego upływu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, tym samym podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi.
W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2012r. i decyzja Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] października 2011r. nie naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Nieruchomości wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa – stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa [(Dz. U. z 2007r., Nr 231, poz. 1700, ze zm.) – dalej w skrócie: u.g.n.r.s.p.] - mogą być przekazane państwowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej w trwały zarząd, zwany dalej "zarządem". Przekazanie w zarząd nieruchomości Zasobu następuje na czas oznaczony lub nieoznaczony, w drodze decyzji Prezesa Agencji (art. 35 ust. 1 u.g.n.r.s.p.). I tak zgodnie z przytoczonymi przepisami decyzją Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z [...] września 2002r. doszło do przekazania skarżącemu – jako państwowej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej - w trwały zarząd na czas nieoznaczony nieruchomości opisanej w stanie sprawy.
Następnie skarżący - z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie [(Dz. U. Nr 92, poz. 753) – zwanej dalej: ustawą z 2009r.] i przeniesienie kompetencji w zakresie zarządzania parkami krajobrazowymi na rzecz samorządu województwa - utracił status państwowej jednostki organizacyjnej w strukturze Urzędu Wojewódzkiego, a stał się samorządową jednostką organizacyjną w strukturze samorządu Województwa [...]. Innymi słowy z dniem 1 sierpnia 2009r. zadania wykonywane przez skarżącego jako jednostkę administracji rządowej stały się zadaniami własnymi samorządu województwa. Prawa i obowiązki wynikające z decyzji z 25 września 2002r. – w myśl art. 28 ustawy z 2009r. – nie stały się z dniem wejścia w życie tej ustawy prawami i obowiązkami jednostki samorządu terytorialnego.
Nie pozostały też prawami i obowiązkami jednostki administracji rządowej, wobec nieistnienia już skarżącej w jej strukturze. Wszystko to zatem doprowadziło organ do prawidłowego uznania zbędności ww nieruchomości dla jednostki, która przestała funkcjonować jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Niewątpliwie nieruchomość stała się zbędna dotychczasowemu zarządcy. Doszło więc do spełnienia przesłanki z pkt 2 ust. 1 art. 36 u.g.n.r.s.p. i orzeczenia na tej postawie prawnej decyzją z [...] października 2011r. o wygaśnięciu zarządu ustanowionego na rzecz skarżącego decyzją z [...] września 2002r.
Dodatkowo należy zauważyć, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z 2009r. z dniem wejścia w życie niniejszej wymienionej ustawy mienie Skarbu Państwa niezbędne do wykonywania zadań przekazywanych niniejszą ustawą staje się z mocy prawa mieniem właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nabycie mienia, o którym mowa w art. 31 ust. 1, stwierdza wojewoda w drodze decyzji administracyjnej (art. 31 ust. 1 ustawy z 2009r.). Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] września 2010r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2010r., którą odmówiono stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 sierpnia 2009r. przez Województwo [...] własności mienia Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych, które pozostawało w trwałym zarządzie skarżącego, jako niestanowiącego mienia Skarbu Państwa niezbędnego do wykonywania zadań przekazanych ustawą z 2009r. Minister stwierdził, że zgodnie z ustawą z 2009r. samorząd Województwa [...] przejął, jako zadanie własne, prowadzenie [...] Zespołu Parków Krajobrazowych we W. wraz z mieniem niezbędnym do wykonywania zadań parku.
Sporne nieruchomości zostały uznane za użytek ekologiczny. Dla wykonywania zadań statutowych przez [...] Zespół Parków Krajobrazowych we Wrocławiu nie jest konieczne posiadanie prawa własności przez Województwo [...] nieruchomości zajętych pod użytek ekologiczny. Przejęcie przez Województwo [...] na podstawie ustawy z 2009r. zadań związanych z nadzorem nad działalnością parków krajobrazowych nie oznacza konieczności nabycia z mocy prawa całości mienia znajdującego się we władaniu [...] Zespołu Parków Krajobrazowych we W., lecz wyłącznie mienia niezbędnego do wykonywania zadań przekazanych ustawą, a sporna nieruchomość nie jest takim mieniem.
W świetle powyższego Sąd stwierdził, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie można również zarzucić organowi naruszenia art. 7 K.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem argumentacja skargi, w której podnosi się niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości do wykonywania zadań statutowych skarżącego nie wpływa na istotą sprawy, tym samym i nie mogła wpłynąć na ustalenia organów. Tożsama uwaga dotyczy braku szczegółowego ustosunkowania się do treści odwołania.
Z kolei w kwestii wykonania decyzji o wygaszeniu zarządu należy zauważyć, że zgodnie z art. 130 § 2 K.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymało wykonanie decyzji, a dalej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zostało orzeczone przez Sąd w postanowieniu z 4 października 2012r. Wobec zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.