Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 17 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2265/16

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy orzeczenie Wójta Gminy D. z [...] kwietnia 2016 r. o nałożeniu na odwołania p. A.W. (prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]"), zwanego dalej "Przedsiębiorcą", kary pieniężnej w wysokości 3 200 zł., w związku z nieterminowym przekazaniem sprawozdania.

Organ administracji, uzasadniając orzeczenie, wskazał:

1. - zgodnie z art. 9o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250), podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań; sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (ust. 2); przepis ten ma charakter powszechnie obowiązującego; nakłada zatem obowiązki bezpośrednio na przedsiębiorcę, bez konieczności określenia go w decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności,
2. - w rozpatrywanej sprawie Przedsiębiorca, na którym ciążył ustawowy obowiązek przedłożenia sprawozdania, złożył organowi I. instancji sprawozdanie za IV kwartał 2015 roku w dniu 3 marca 2016 r., a zatem z uchybieniem terminu określonego w art. 9o ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; uchybienie wyniosło 32 dni,
3. - zgodnie z art. 9xb pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje sprawozdanie po terminie, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia; w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki zastosowania art. 9xb pkt 2; w konsekwencji powyższego zasadnie nałożono karę w wysokości 3 200 zł.,
4. - odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących terminu składania sprawozdania wskazano, że wskazany obowiązek nałożyła na Przedsiębiorcę ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która również określiła termin złożenia sprawozdania oraz konsekwencje, jego naruszenia; decyzja administracyjna nie może natomiast ustalać powyższych kwestii w sposób odmienny,
5. - odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 K.p.a., wskazano, że wprawdzie przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek udzielenia stronom informacji faktycznej i prawnej; nie może być on jednak rozumiany jako obowiązek informowania poszczególnych stron postępowania, jeszcze przed jego wszczęciem o obowiązujących przepisach prawa, z których wypływają dla nich jakiekolwiek uprawnienia bądź obowiązki; wydanie decyzji z [...] grudnia 2012 r. o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości ciekłych, zwanej dalej "zezwoleniem" nie obligowało zatem organu I. instancji do informowania Przedsiębiorcy o każdorazowej zmianie przepisów,
6. - odnosząc się do zarzutu naruszenia zakazu retroakcji, wskazano, że obowiązek składania sprawozdania (w terminie miesiąca od końca kwartału), obowiązywał w 2015 roku; przepis, nakładający karę za naruszenie powyższej normy, wszedł w życie 1 stycznia 2016 r.; Przedsiębiorca miał natomiast złożyć sprawozdanie do 31 stycznia 2016 r.; delikt powstał zatem z chwilą uchybiania terminowi - 1 lutego 2016 r.; w której dacie obowiązywały już przepisy, związane z nałożeniem kary (art. 9xb ust. 2 ustawy).

W skardze Przedsiębiorca, reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata, sformułował zarzuty naruszenia przepisów:

1. - art, 6 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji, a tym samym usankcjonowanie jego działania; wbrew przepisom ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oficjalnie wprowadził on Przedsiębiorcę w błąd, co do zakresu, trybu i terminu składania sprawozdań, o których mowa w art. 9 o wskazanej ustawy; następnie błąd ten wykorzystał, nakładając karę pieniężną za uchybienie ustawowemu terminowi na złożenie sprawozdania, mimo, że Skarżący zastosował się do terminu wskazanego w decyzji organu I. instancji - zezwoleniu,
2. - art. 8 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy naruszała ona zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej; nakładała bowiem na Przedsiębiorcę pieniężną karę administracyjną za uchybienie terminowi do złożenia stosownego sprawozdania, podczas gdy został on oficjalnie wprowadzony w błąd przez organ I. instancji, co do treści tego obowiązku; nadto w pełni zastosował się do treści zezwolenia,
3. - art. 9 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji, pomimo, że organ ten nie poinformował skarżącego, że stwierdzenie, zawarte w pkt 12 zezwolenia, jest sprzeczne z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; tymczasem organ I. instancji zawarł w zezwoleniu błędną informację o treści obowiązku z art. 9o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; wobec tego miał obowiązek poinformować stronę o prawidłowej treści tego obowiązku, niezwłocznie po dostrzeżeniu błędu.

Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in.:

1. - przepis, ustanawiający obowiązek kwartalnego przedkładania sprawozdań w terminie jednego miesiąca, wszedł w życie 1 stycznia 2012 r.; został wprowadzony ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 897 ze zm.), zwaną dalej "nowelą z 2012 roku"; co istotne w niniejszej sprawie, przepis ten nigdy nie był nowelizowany - od dnia uchwalenia noweli jego, treść nie uległa zmianie,
2. - organ odwoławczy nie nadał należytego znaczenia okoliczności, że w zezwoleniu, zostały określone wprost warunki prowadzenia działalności; w pkt 12 zezwolenia, organ I. instancji stwierdził, że Przedsiębiorca ma obowiązek składania informacji dotyczącej ilości i rodzaju nieczystości ciekłych, pochodzących z opróżniania zbiorników bezodpływowych w poprzednim roku kalendarzowym w terminie do końca pierwszego kwartału każdego roku; wynika z tego, że zobowiązano go do składania sprawozdań rocznych, a nie kwartalnych i wyznaczono mu do tego dłuższy termin - w praktyce termin 3 miesięcy (a nie 1) od zakończenia każdego roku,
3. - organ I. instancji nie miał obowiązku wskazywać w zezwoleniu obowiązków, które ciążą na Przedsiębiorcy z mocy ustawy; w tym także nie miał obowiązku wskazywać w decyzji na obowiązek składania sprawozdań, ani też jaki jest tryb i termin na jego założenie; skoro jednak organ I. instancji zawarł w zezwoleniu odnośną informację, to Przedsiębiorca, zgodnie z podstawową zasadą zaufania obywateli do organów władzy państwowej, mógł polegać na treści decyzji administracyjnej zwłaszcza, że informacja o obowiązku sprawozdawczości została wciągnięta do treści decyzji i stanowiła jeden z. jej elementów,
4. - działanie organu I. instancji budzi poważne zastrzeżenia natury konstytucyjnej, jak również pod kątem podstawowych zasad postępowania administracyjnego; mimo to działanie zostało usankcjonowane zaskarżoną decyzją organu odwoławczego; organ I. instancji wprowadził najpierw Przedsiębiorcę w błąd, co do zakresu obowiązku sprawozdawczości i terminu, w jakim złożenie sprawozdania ma nastąpić; później - po wejściu w życie noweli, dającej możliwość nakładania kar administracyjnych na przedsiębiorców - bez żadnego uprzedzenia nałożył ją na Przedsiębiorcę, mimo że sprawozdanie zostało złożone zgodnie z zezwoleniem,
5. - Przedsiębiorca wywiązał się z obowiązku złożenia sprawozdania na zasadach i w terminie, wskazanych w zezwoleniu; prowadzi on osobiście działalność gospodarczą, w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości ciekłych; otrzymał od organu administracji publicznej decyzję (zezwolenie), w której zostały wymienione jego obowiązki oraz konkretny sposób, w jaki ma je zrealizować; działał on w zaufaniu do władzy państwowej i stosował się do jego oficjalnych dyspozycji; Przedsiębiorca złożył sprawozdanie za 2015 rok sprzecznie z art. 9o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tylko z tego powodu, że organ administracji nakazał mu czynić to w sposób odmienny - opisał to szczegółowo w zezwoleniu; zachowanie Przedsiębiorcy było więc skutkiem wprowadzenia go w błąd przez organ, za co następnie został przez ten sam organ ukarany, pieniężną karą administracyjną,
6. - nawet jeśli organ I. instancji dostrzegł dopiero z dniem 1 stycznia 2016 r. (a więc z dniem wejście w życie noweli, wprowadzającej przepisy o karze za uchybienie terminowi złożenia sprawozdania), że Przedsiębiorca składa sprawozdania w nieprawidłowy sposób, to - zgodnie z art. 9 K.p.a. - powinien zawiadomić stronę o dostrzeżonym błędzie w treści wydanej przez niego zezwolenia i tym, że nakazał tam składać sprawozdania w trybie i terminie, niezgodnym z ustawą,
7. - podkreślono, że obowiązek składania sprawozdania, o którym mowa w pkt 12 zezwolenia nie jest dodatkowym, innym niż ten, który wynika z art. 9o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; organ I. instacji wciągnął do decyzji szereg obowiązków, które wynikają wprost z przepisów danej ustawy; poza tym w piśmie przewodnim, którym organ I. instancji przekazał akta sprawy, przyznano, że w zezwoleniu "faktycznie istnieje zapis, że przedmiotowe sprawozdania powinny być składane w terminie do końca pierwszego kwartału każdego roku [...] zdaniem organu zapis ten należałoby jednak potraktować jako rzeczywistą omyłkę pisarską"; z treści tego stanowiska wynika wprost, że intencją tego organu administracji nie było nałożenie na skarżącego dodatkowego obowiązku sprawozdawczości - innego niż ten, o którym mowa w art. 9o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - lecz poinformowanie Przedsiębiorcy o obowiązku, jaki spoczywa na nim z mocy tej ustawy; to kolejny argument, przemawiającym za tezą, że Skarżący został wprowadzony w błąd, co do zakresu i trybu obowiązku sprawozdawczości,
8. - wskazanie w sposób błędny trybu i terminu na złożenie sprawozdania, nie może być uznane za omyłkę pisarską, która mogłaby polegać na widocznym, niewłaściwym użyciu wyrazu, widocznie mylnej pisowni albo widocznie niezamierzonym opuszczeniu jednego lub więcej wyrazów; z ogółu okoliczności sprawy wynika bowiem, że zamiarem organu było poinformowanie strony o formie i terminie wywiązania się z obowiązku sprawozdawczości; przy tym treść pkt 12 zezwolenia była od początku niezgodna z art. 9o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; nawet gdyby stwierdzenie w zezwoleniu uznać za oczywistą omyłkę pisarską (stwierdzenie, które na skutek niefortunnego doboru słów wyraża treść inną, niż faktycznie zamierzona przez organ), omyłka ta powinna zostać sprostowana, w trybie art. 113 K.p.a.; organ tego nigdy nie dokonał,
9. - działanie organów obu instancji zdecydowanie dyskredytują zaufanie obywateli do organów państwa; powołano - zachowujące zdaniem Skarżącego aktualność - stanowisko Sądu Najwyższego, wyrażone w wyroku z 16 lutego 1994 r. (III A RN 2/94); stwierdzono tam, że działanie organu, polegające na zachowaniu się odmiennym wobec osoby, której uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa, jest niezgodne z zasadą pogłębiania zaufania do państwa i prawa; podobne stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 1998 r. (sygn. akt I SA/Łd 652/97); stwierdził on, że zmienność poglądów prawnych, wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji, i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, zdecydowanie narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa,
10. - do takiej sytuacji doszło w niniejszym postępowaniu; organ administracji najpierw błędnie poinformował Przedsiębiorcę o obowiązkach, jakie ciążą na nim z mocy ustawy, a następnie błąd - w jaki wprowadził Skarżącego na skutek rażącego naruszenia prawa - wykorzystał, nakładając nań dotkliwą karę administracyjną, pozyskując w ten sposób dodatkowe środki do swojego budżetu,
11. - działania organów obu instancji godzą zdecydowanie w konstytucyjną zasadę państwa prawa i zawierającą się w niej zasadę legalizmu; organy władzy publicznej są bowiem obowiązane do działania na podstawie przepisów prawa, przy jednoczesnym uwzględnieniu słusznych interesów obywateli,
12. - pieniężna kara administracyjna ma charakter represji za niewykonanie ustawowego obowiązku; zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do reguł wynikających z art 2 Konstytucji RP, warunkiem stosowania sankcji administracyjnej (w niniejszej sprawie kary administracyjnej nałożonej na skutek uchybienia terminowi złożenia odpowiedniego sprawozdania) jest uprzednie doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa (w tym przypadku wydania poprawnego zezwolenia) tak, aby obywatel miał świadomość ciążącego na nim obowiązku (tak wyroki o sygn. akt II GSK 1434/12, 1692/12, 1992/12 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych); jakkolwiek wyroki te zapadły na kanwie odmiennego stanu faktycznego i prawnego (dotyczyły kar administracyjnych za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych bez uiszczenia wymaganej opłaty), to zawierają rozstrzygnięcia zagadnień uniwersalnych w postępowaniu administracyjnym i w stosowaniu prawa w ogóle; zdaniem Sądu, samo zawarcie w przepisach obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po określonych, wymienionych we właściwych przepisach odcinkach dróg nie wystarczy, ażeby nałożyć karę administracyjną na osobę, która z tego obowiązku ustawowego się nie wywiązała i to niezależnie od tego, czy brak stosownej tabliczki informacyjnej miał wpływ na wiedzę kierującego, co do obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd; w demokratycznym państwie prawnym, realizującym zasady sprawiedliwości społecznej Państwo musi wpierw wywiązać się ze swojego obowiązku informacyjnego wobec obywatela, a dopiero później może egzekwować nałożone nań zobowiązania.
13. - organ I. instancji, po stwierdzeniu, że termin na złożenie sprawozdania jest inny, niż wskazany w zezwoleniu, powinien poinformować Przedsiębiorcę o tym fakcie, jak również o nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która wprowadziła możliwość nakładania kar administracyjnych za uchybienie terminowi ustawowemu na złożenie sprawozdania; taka praktyka przyjęła się we wszystkich sąsiednich gminach; potwierdza to tezę, że jest ona słuszna, zgodna z zasadami demokratycznego państwa prawnego, i pogłębia zaufanie obywateli do władzy państwowej,
14. - nałożenie na Skarżącego kary administracyjnej za nieterminowe złożenie sprawozdania jest sprzeczne z podstawowymi zasadami ustrojowymi RP; ten sam organ władzy publicznej wprowadził bowiem w błąd obywatela co do zakresu spoczywających na nim obowiązków, a następnie, gdy tylko wystąpiła taka możliwość, nałożył na niego karę administracyjną - de facto za zastosowanie się do własnej decyzji; takie działanie organu władzy publicznej nie zasługuje na aprobatę i powinno spotkać się ze zdecydowaną reakcją ze strony organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W dodatkowym piśmie procesowym (k. 31-32) Przedsiębiorca potrzymał dotychczasową argumentację, podnosząc że w analogicznej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję w przedmiocie wymierzenia kary (załączono kopie decyzji z [...] listopada 2016 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, kwestionowaną decyzję wydano bowiem z naruszeniem przepisów prawa materialnego zakreślających warunki wymierzania administracyjnej kary pieniężnej. Mylnie w skardze upatrywano istotnego naruszenia prawa w uchybieniu przywołanych w jej treści przepisów postępowania. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Trafna jest przy tym argumentacja skargi, gdzie naruszenie przepisów uzasadniano pominięciem norm rangi konstytucyjnej. Zarzuty skargi w danym zakresie są trafne i ich ponowne przytaczanie, wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania, byłoby zbędne. Sąd przyjmuje je za własne.

Dla uzupełnienia, dość wskazać, że stan faktyczny i prawny sprawy, w kontekście jej istotnych elementów, nie jest sporny. Składają się nań:

1. - wejście w życie od początku 2012 roku regulacji, w myśl których stosowne informacje mają być przedkładane kwartalnie, w terminie jednego miesiąca od zakończenia okresu sprawozdawczego (tak – nowela z 2012 roku),
2. - wydanie zezwolenia, w okresie gdy wskazane regulacje już obowiązywały ([...] grudnia 2012 r.), w którego treści wskazano na obowiązek składania przez danego Przedsiębiorcę informacji raz na rok, w terminie trzech miesięcy od zakończenia okresu sprawozdawczego (pkt 12 zezwolenia),
3. - nie przedłożenie przez Przedsiębiorcę, w wymaganym ustawą terminie, informacji za ostatni kwartał 2015 roku; została ona jednak złożona, z zachowaniem terminu wskazanego w zezwoleniu.

W tak nakreślonym stanie faktycznym i prawnym, zastosowanie normy sankcyjnej, gdzie przewidziano wymierzenie kary w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia było niedopuszczalne. Przesłanki stosowania norm sankcyjnych zakreślają bowiem nie tylko przepisy prawa materialnego, zamieszczone w stosownych ustawach szczególnych, lecz również regulacje o charakterze materialnoprawnym, ustanowione na szczeblu konstytucyjnym, w tym obowiązek uwzględniania reguł państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Przepis ten stosuje się wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji). Do zasad państwa prawnego zalicza się obowiązek poszanowania reguły zaufania do organów władzy publicznej. Oznacza to, że - jak słusznie podnoszono to w skardze - nie jest do zaakceptowania sytuacja, gdy obywatel zostaje obciążony administracyjną sankcją pieniężną na skutek błędne informacji skierowanej do niego przez organ administracji publicznej. Stanowisko takie jest prezentowany w judykaturze (patrz m.in. orzeczenia przywołane w skardze), a Sąd w obecnym składzie je podziela.

Trafnie zauważa wprawdzie organ odwoławczy, że treść decyzji administracyjnej nie może modyfikować zakresu obowiązków strony, w stosunku do wynikających wprost z ustawy. Jednakże w rozpoznawanej przypadku treść decyzji administracyjnej wskazywała Przedsiębiorcy w sposób jednoznaczny treść obowiązków sprawozdawczych (taką ocenę potwierdza dodatkowo stanowisko organu I. instancji, gdzie mylną informację, określa się mianem "oczywistej omyłki"). Nie mogło to prowadzić do modyfikacji obowiązków spoczywających z mocy prawa na stronie, ale zdezinformowanie danego Przedsiębiorcy przez organ administracji było przeszkodą, dla zastosowania sankcji administracyjnej z tytułu ich niedopełnienia.

W skardze wadliwie wprawdzie kluczowej wadliwości orzeczenia upatrywano w naruszeniu przepisów postępowania, co do obowiązków informowania stron czy budowania zaufania do organów władzy publicznej. Normy te - tyczące się konkretnej procedury administracyjnej, w ramach której wymierzono daną karę administracyjną, od wszczęcia postępowania w tym przedmiocie - nie zostały naruszone. Trafnie natomiast przywołano art. 6 K.p.a., wyrażający zasadę działanie organów administracji na podstawie przepisów prawa. Obowiązek ten obejmuje nie tylko powinność stosowania przepisów szczególnych lecz i norm ogólnych, zakreślonych regułami na szczeblu Konstytucji, gdy mogą być zastosowane wprost.

Reasumując, decyzje organu obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, zakreślających przesłanki wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu nieprzekazania w terminie stosownego sprawozdania, przy uwzględnieniu potrzeby stosowania także norm rangi konstytucyjnej.

Prowadzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary było w danym przypadku bezzasadne, wobec czego Sąd umorzył także postępowanie przed organem I. instancji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.