Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2012r. Nr [...] Rada do Spraw Uchodźców działając na podstawie art. 89p ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2003r. Nr 128, poz. 1176 z późń. zm.) oraz art. 138 §1 pkt. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071) po rozpatrzeniu w dniu 2012r. odwołania Pana A. M. od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nr [...] z dnia [...].01.2012r. rozpatrującej wniosek jako oczywiście bezzasadny, odmawiającej nadania statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej i udzielenia ochrony uzupełniającej oraz stwierdzającej brak przesłanek do udzielenia zgody na pobyt tolerowany umarzyła postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Pan A. M., w dniu 24 grudnia 2007r. złożył wniosek do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o nadanie statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r. uznał wniosek Cudzoziemca za oczywiście bezzasadny, odmówił Cudzoziemcowi nadania statusu uchodźcy oraz udzielenia ochrony uzupełniającej, stwierdzając również brak przesłanek do udzielenia zgody na pobyt tolerowany. W uzasadnieniu wskazano m.in., że Wnioskodawca opuścił kraj pochodzenia z powodów, które nie stanowią wystarczających przesłanek do objęcia ochroną międzynarodową. W wyniku analizy całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organ I instancji uznał, że nie można wywnioskować aby Cudzoziemiec mógł w sposób rzeczywisty i zasadny obawiać się prześladowania w przypadku powrotu do kraju pochodzenia, czy też aby w kraju pochodzenia zaistniały okoliczności mogące stanowić przyczynę prześladowania lub doznania przez Cudzoziemca poważnej krzywdy.
Powyższy wniosek był trzecim z kolei, po uprzednim złożeniu wniosku o nadanie statusu uchodźcy w dniu 26 stycznia 2006r. oraz dniu 24 maja 2007r. Wniosek z dn. 24.05.2007r. został rozpatrzony negatywnie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] września 2007r., która to decyzja została następnie utrzymana w mocy w dniu [...] grudnia 2007r. przez Radę do Spraw Uchodźców.
W dniu 7 maja 2009r. Cudzoziemiec złożył kolejny, czwarty, zaś w dniu 3 marca 2010r. piąty wniosek o nadanie statusu uchodźcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie wszczęte ostatnim wnioskiem obejmuje decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2010r. umarzającą postępowanie wobec stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny, a także decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] lutego 2011r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku zaś złożonej przez Cudzoziemca skargi wniesionej na decyzję Rady z dn. [...].02.20 11r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012r. uchylił zaskarżoną decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] lutego 2011r. (nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2010r.
Rozpatrując wniesione odwołanie Rada do Spraw Uchodźców uznała za konieczne umorzenie postępowania odwoławczego wobec bezprzedmiotowości dalszego biegu postępowania, w którym złożone zostało odwołanie.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż przed dniem dostarczenia Cudzoziemcowi decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2012r. (nr [...]), zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (24.01.20 12r.; sygn. akt. V SA/Wa 1387/11) uchylający zaskarżoną decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] lutego 2011r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2010r. W uzasadnieniu w/w wyroku, Sąd wskazał m.in., iż " uchylenie przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę decyzji organów obu instancji umożliwi organom orzekającym uporządkowanie" toczących się postępowań poprzez ich połączenie lub umorzenie jednego z nich.
W ocenie Rady do Spraw Uchodźców, uwzględniając wskazanie poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dn. 24.01.2012r., koniecznym jest doprowadzenie do wyeliminowania stanu toczących się równolegle dwóch postępowań z wniosku Pana A. M. o nadanie statusu uchodźcy, a zatem stanu w którym toczą się dwa postępowania tożsame podmiotowo i przedmiotowo. Uwzględniając swoistą następczość czasową decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dn. [...].01.2012r. (nr [...]) w stosunku do decyzji wydanej przez tenże organ, w postępowaniu zainicjowanym również wnioskiem o nadanie statusu uchodźcy złożonym przez Pana A. M., w dn. 06.10.2010r., a także - choćby hipotetyczną - możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie - w konsekwencji wyroku WSA z dn. 24.01.2012r. - przed wydaniem niniejszej decyzji, Rada uznała postępowanie za bezprzedmiotowe.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. M. Domagając się uchylenia decyzji skarżący zarzucił jej istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.
- 1. Art. 138 §1 pkt 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie - mimo braku podstaw prawnych-postępowania odwoławczego za bezprzedmiotowe i w konsekwencji umorzenie tego postępowania,
- 2. Art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,
- 3. Art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozpatrzeniu sprawy interesu strony,
- 4. Art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji,
- 5. Art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady wyjaśniania polegające na niezrozumiałym przedstawieniu w treści decyzji motywów umorzenia postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem Rady. W niniejszej sprawie nie wystąpiła bowiem bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, na którą powołuje się Rada. Jak wskazuje doktryna oraz judykatura, organ administracji powinien stosować art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.. który stanowi podstawę prawną zaskarżonej decyzji, w powiązaniu z art. 105 § 1 k.p.a. Zasadniczo więc dwie sytuacje wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego: skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem skarżący podnosi, że nie cofnął wniesionego odwołania i nie można mieć również wątpliwości, iż jest stroną niniejszego postępowania, gdyż to on dnia 24 grudnia 2007 r. złożył wniosek o nadanie statusu uchodźcy, decyzja Szefa Urzędu z dnia 23 stycznia 2012 r. została wydana w jego sprawie i to on wniósł odwołanie od tej decyzji.
Organ II instancji w niniejszej sprawie nie był więc uprawniony do umorzenia postępowania odwoławczego. Powołał się on wyłącznie na treść wyroku WSA z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1378/11 wydanego na skutek zaskarżenia przez skarżącego decyzji organów administracji wydanych w piątym postępowaniu o nadanie mi statusu uchodźcy. WSA uchylił powyższym wyrokiem decyzje Rady i Szefa Urzędu oraz wskazał, iż "Uchylenie przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę decyzji organów obu instancji umożliwi organom orzekającym "uporządkowanie" toczących się postępowań poprzez ich połączenie lub umorzenie jednego z nich".
Wskazanie WSA, by uporządkować postępowania o nadanie statusu uchodźcy toczące się przed organami administracji, nie oznacza w ocenie skarżącego automatycznie bezprzedmiotowości niniejszego postępowania administracyjnego. Warto zwrócić uwagę, iż powyższy wniosek wynika również z treści wyroku WSA, który stwierdził, iż możliwe będzie nie tylko umorzenie, ale też połączenie postępowań. WSA nie uznał zatem z góry, iż toczące się w dniu ogłoszenia wyroku postępowanie administracyjne w sprawie nr [...] jest bezprzedmiotowe. Po drugie, WSA zalecił połączenie postępowań lub umorzenie jednego z nich. Organ II instancji nie uzasadnił, dlaczego zdecydował się na umorzenie postępowania, a nie na połączenie postępowań, względnie uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu połączenia toczących się w mojej sprawie postępowań przez Szefa Urzędu. Brak uzasadnienia, dlaczego niezasadne zdaniem organu II instancji było połączenie tych postępowań w miejsce umorzenia jednego z nich, stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a.
Skarżący podkreślił także, że wyrok WSA z dnia 24 stycznia 2012 r., na który powołuje się Rada, został wydany w postępowaniu zapoczątkowanym wniesieniem przez niego piątego wniosku o nadanie statusu uchodźcy. Niniejsze zaś postępowanie doliczy trzeciego wniosku o nadanie mi statusu uchodźcy z dnia 24 grudnia 2007 r. Wyrok WSA i decyzja Rady zostały zatem wydane w odrębnych postępowaniach: wyrok w piątym postępowaniu, a decyzja w trzecim postępowaniu.
Rada wskazała, że na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania wpłynęła "swoista następczość czasowa" między decyzją Szefa Urzędu z dnia [...] stycznia 2012 r., a decyzją Szefa Urzędu z dnia [...] października 2010 r. Organ II instancji uznał, że decyzja Szefa Urzędu będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest późniejsza, a zatem postępowanie to należy umorzyć. Powyższe rozumowanie mogłoby być prawidłowe, jednak wyłącznie w sytuacji gdyby wniosek, na skutek którego została wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r., również był późniejszy. Tymczasem jest na odwrót. Wniosek w niniejszym postępowaniu został złożony 24 grudnia 2007 r. (trzeci wniosek), zaś wniosek, którego dotyczył wyrok WSA z dnia 24 stycznia 2012 r. został złożony 9 marca 2010 r. (piąty wniosek). Organ umorzył zatem postępowanie odwoławcze w ramach trzeciego postępowania o nadanie statusu uchodźcy ze względu na toczące się piąte postępowanie w tym przedmiocie.
Na skutek decyzji Rady będącej przedmiotem niniejszej skargi będzie się zatem toczyć postępowanie późniejsze, zapoczątkowane piątym wnioskiem o nadanie mi statusu uchodźcy z dnia 9 marca 2010 r., a nie wcześniejsze.
Tymczasem jeśliby uznać za konieczne umorzenie jednego z postępowań, powinno być umorzone postępowanie zapoczątkowane później, czyli piąte postępowanie o nadanie statusu uchodźcy. Umorzenie postępowania wcześniejszego jest sprzeczne bowiem z interesem strony, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organy do uwzględnienia interesu strony w trakcie postępowania administracyjnego.
Ponadto należy wskazać, że Rada odnosi się, oceniając "następczość czasową", do decyzji Szefa Urzędu z dnia [...] października 2010 r., która to została uchylona na mocy wyroku WSA z dnia 24 stycznia 2012 r.
Ponadto skarżący wskazał, iż zgodnie z treścią art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że strona ma prawo wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji i oczekiwać ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Powyższa zasada postępowania w niniejszej sprawie zasada została naruszona, gdyż bez podstawy prawnej (jako że nie występuje bezprzedmiotowość postępowania, a zatem nie było możliwe umorzenie postępowania w sprawie) organ II instancji odstąpił od ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy i umorzył postępowanie odwoławcze. Zostało zatem odebrane skarżącemu prawo do rozpatrzenia odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uzna, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja z dnia [...] lipca 2012r. Rady do Spraw Uchodźców, na mocy której w oparciu o art. 138 §1 pkt. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071) po rozpatrzeniu w dniu 2012r. odwołania Pana A. M. od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nr [...] z dnia [...].01.2012r. rozpatrującej wniosek jako oczywiście bezzasadny, odmawiającej nadania statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej i udzielenia ochrony uzupełniającej oraz stwierdzającej brak przesłanek do udzielenia zgody na pobyt tolerowany umarzono postępowanie odwoławcze.
Wskazać należy, iż kodeks nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a.. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W Przyjmuje się zaś, iż z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienie w sytuacji gdy np. sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, gdy strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, iż organ odwoławczy nie wykazał, aby zachodziła, któraś z powyższych okoliczności. Wydając zaskarżoną decyzję organ kierował się jedynie wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012r.; sygn. akt. V SA/Wa 1387/11 uchylającym decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] lutego 2011r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy wszczętego piątym z kolei wnioskiem skarżącego w tym zakresie z dnia 9 marca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2010r., w którym nakazano organom rozpoznającym wnioski skarżącego w przedmiocie nadania statusu uchodźcy uporządkowanie toczących się postępowań, poprzez ich połączenie lub umorzenie jednego z nich.
Wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ, nie można jednak uznać, aby zaskarżoną decyzją wykonał on wytyczne Sądu. Jeżeli bowiem organ uznał za zasadne umorzenie w świetle wytycznych Sądu postępowania administracyjnego jakie toczyło się w niniejszej sprawie, pomimo tego, iż postępowanie, którego dotyczy wyrok Sądu zostało zainicjowane znacznie później, to winien był wydać decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a- czyli uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie. Przy czym należy pamiętać, iż takie rozstrzygnięcie nie mogłoby naruszać zasady reformationis in peius wyrażonej w art. 139 k.p.a.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ umorzył jedynie postępowanie odwoławcze, skutkiem czego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem merytorycznej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...].01.2012r. rozpatrującej wniosek jako oczywiście bezzasadny, odmawiającej nadania statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej i udzielenia ochrony uzupełniającej oraz stwierdzającej brak przesłanek do udzielenia zgody na pobyt tolerowany.
Uniemożliwiając skarżącemu, bez podania konkretnych przyczyn, zaskarżenie w/w decyzji w drodze odwołania organ odwoławczy naruszył (co słusznie podnosi skarżący) zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a, która gwarantuje stronom prawo do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji, jak również zasadę informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a.
Wskazane powyżej naruszenia w ocenie Sądu miały istotny wpływa na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.sa.. Jednocześnie na podstawie art. 250 w/w ustawy Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.