Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 16 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2277/15

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z [...] maja 2015 r. Nr [...] (dalej "zaskarżone postanowienie") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej również "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia W.B. (dalej "skarżącego") od postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta W. (dalej również "Burmistrza") z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, utrzymało postanowienie Burmistrza w mocy.
2. II. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym:
3. 1. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] (dalej "decyzja lokalizacyjna") – po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej również "uczestnik postępowania") – Burmistrz ustali lokalizację inwestycji celu publicznego obejmującą budowę odcinka obwodu sieci elektroenergetycznej kablowej średniego napięcia (30kV) wraz z infrastrukturą techniczną w miejscowości [...], [...], [...] w gminie [...] oraz w miejscowości [...], w gminie [...], dalej również "inwestycja".
4. 2. Skarżący, pismem z 5 lutego 2015 r. doprecyzowanym pismem z 12 marca 2015 r., wystąpił do Burmistrza z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną. Jako podstawę wznowienia skarżący wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1267 ze zm., dalej "k.p.a."). Jednocześnie poinformował, że jest właścicielem działek, po których ma przebiegać inwestycja i o decyzji lokalizacyjnej dowiedział się 3 lutego 2015 r. na zebraniu w sprawie wyboru sołtysa.
5. 3. Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną, stwierdzając, że skarżący nie zachował terminu przewidzianego do złożenia podania o wznowienia postępowania, tj. w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
6. 4. Skarżący wniósł do SKO zażalenie od postanowienia Burmistrza.
7. III. Zaskarżonym postanowieniem SKO rozpoznało zażalenie skarżącego i utrzymało postanowienie z [...] kwietnia 2015 r. Burmistrza w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Burmistrz wskazał w szczególności, co następuje:

1. 1. Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmujące budowę odcinka obwodu sieci elektroenergetycznej kablowej średniego napięcia wraz z infrastrukturą techniczną w miejscowości [...], [...], [...] w gminie [...] oraz w miejscowości [...] w gminie [...], prowadzone było w 2012 r.
2. 2. Organ o decyzji lokalizacyjnej zawiadomił strony postępowania poprzez publiczne ogłoszenie, zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Termin czternastodniowy od dnia publicznego ogłoszenia upłynął 6 września 2012 r. Wobec tego w ocenie organu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania upłynął w październiku 2012 r.
3. 3. SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżący o decyzji lokalizacyjnej powziął informację wcześniej niż 3 lutego 2015 r., albowiem skarżący jest członkiem aktywnie działającego na terenie gminy stowarzyszenia.
4. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie SKO z 29 maja 2015 r., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał między innymi, co następuje:

1. 1. Organ w sposób błędny dokonał określenia kręgu stron postępowania, jak również wybiórczo i nieobiektywnie traktował strony postępowania przy dokonywaniu doręczeń. Niezrozumiałe dla skarżącego jest działanie organu polegające na zapoznaniu uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. z aktami sprawy, podczas gdy pozostałe strony nie zostały nawet zawiadomione o wniosku o wznowienie postępowania.
2. 2. SKO nie uwzględniło również okoliczności, znanej mu z urzędu, o prowadzonym na początku 2014 r. postępowaniu – na wniosek A.L. - w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną. Wówczas, dla oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organ nie brał pod uwagę zawiadomień o decyzji lokalizacyjnej w drodze obwieszczenia.
3. 3. Skarżący zakwestionował jakiekolwiek doręczenie decyzji lokalizacyjnej. Skarżący zanegował doręczenie mu decyzji lokalizacyjnej na piśmie, zgodnie z art. 53 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako również podważa prawidłowość dokonania doręczenia decyzji lokalizacyjnej, w trybie art. 49 k.p.a.
4. 4. Za nieuzasadnioną skarżący uznał tezę organu, że z racji jego przynależności do lokalnego stowarzyszenia o fakcie wydanie decyzji lokalizacyjnej dowiedział się wcześniej niż 3 lutego 2015 r.
5. V. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało ocenę wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
6. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 27 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Na mocy art. 2 powołanej ustawy, przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a. znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r.

Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że postanowienie z [...] maja 2015 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzające je postanowienie z [...] kwietnia 2015 r. Burmistrza Gminy i Miasta W., zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

1. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do następujących wniosków:
2. 1. Postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją, uregulowaną w Dziale II "Postępowanie" Rozdział 12 "Wznowienie postępowania" Kodeksu postępowania administracyjnego, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania należy do postępowań nadzwyczajnych, zmierza bowiem do kontroli prawidłowości ostatecznej decyzji wydanej w trybie zwykłym. Wznowienie postępowania, jako wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 par. 1 k.p.a.), jest możliwe wyłączenie w przypadku stwierdzenia, że decyzja ostateczna dotknięta kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa. Jedną z podstaw wznowienia, jest stan w którym strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
3. 2. W myśl art. 147 k.p.a. postępowanie wznawia się na wniosek lub z urzędu. Podanie o wznowienie postępowania podlega badaniu pod względem formalnym, w szczególności czy został zachowany termin do jego wniesienia. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie jest bowiem dopuszczalne w każdym czasie. Możliwość jego złożenia limitowana jest ustawowym jednomiesięcznym terminem, który rozpoczyna bieg, co do zasady, od dnia dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Natomiast w przypadku, gdy o wznowienie wnosi strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wówczas powyższy termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym dowiedzenie się o decyzji oznacza nie tylko powzięcie wiadomości o jej istnieniu, ale również o zawartym w niej rozstrzygnięciu (por. np. wyroki NSA z 22 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2336/10, z 15 maja 2008 r. sygn. II OSK 547/07, czy też z 10 marca 2006 r. sygn. II OSK 622/05, wskazane orzeczenia oraz orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy dowiedzenie się o rozstrzygnięciu oznacza pozyskanie wiadomości o tym, jakiej sprawy dotyczyła decyzja, czy była to decyzja pozytywna bądź negatywna, czy też w inny sposób kończąca postępowanie. Wreszcie rozstrzygnięcie i jego treść, pozwala na subiektywną ocenę zasadności wniesienia podania o wznowienie postępowania decyzją tą zakończonego.
4. 3. Na etapie badania wymogów formalnych podania o wznowienie postępowania organ nie bada prawidłowości przebiegu postępowania, którego dotyczy wniosek, a jedynie ocenia czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania. Etap wstępny kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 par. 1 k.p.a.), który otwiera etap merytorycznego rozpoznania wniosku, albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).
5. 4. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do właściwego określenia momentu, od którego należy liczyć bieg ustawowego terminu do złożenia wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Burmistrza Gminy i Miasta W. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego obejmującą budowę odcinak obwodu sieci elektroenergetycznej kablowej średniego napięcia (30 kV) wraz z infrastrukturą techniczną w miejscowości [...], [...], [...] w gminie [...] oraz w miejscowości [...], w gminie [...].

Skarżący wskazał we wniosku o wznowienie postępowania, że podstawę wznowienia stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem, mimo, że miał status strony w postępowania, to bez własnej winy nie brał w nim udziału. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, należy liczyć od dnia, w którym skarżący dowiedział o decyzji lokalizacyjnej, stosownie do art. 148 par. 2 k.p.a. Wyraźnie zaakcentować należy, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 303/13).

5. Analiza przedłożonych przez organ akt sprawy pozwala stwierdzić, że planowana inwestycja o charakterze liniowym, zgodnie z załączonym do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wykazem działek i właścicieli tych działek, będzie przebiegać m.in. przez działkę nr [...] stanowiącą własność skarżącego. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia na piśmie skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również dowodu doręczenia orzeczenia zapadłego w sprawie, zgodnie z art. 53 ust. 1 zd. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199).

W tym miejscu należy wskazać, że powołany przepis przewiduje dwa, niezależne do siebie sposoby zawiadamiania o wydaniu decyzji i każdy z nich dotyczy innych kategorii podmiotów. Pierwszy jest to indywidualne doręczenie decyzji inwestorowi oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. Drugi, adresowany do pozostałych stron postępowania, to zawiadamianie w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, do którego znajduje zastosowanie tryb doręczeń określony w art. 49 k.p.a.

Nieprawidłowe jest więc stanowisko organów administracji orzekających w sprawie, że decyzja lokalizacyjna została doręczona skarżącemu w drodze obwieszczenia. Skoro skarżący jest właścicielem nieruchomości, przez które będzie przebiegała inwestycja to doręczenie decyzji lokalizacyjnej powinno mieć miejsce w formie indywidualnego pisemnego doręczenia, a nie zawiadomienia w drodze obwieszczenia i doręczenia w trybie art. 49 k.p.a. Organ w sposób sprzeczny z art. 53 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznał skuteczność doręczenia decyzji lokalizacyjnej skarżącemu w drodze obwieszczenia.

Co więcej organ błędnie przyjął, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął w październiku 2012 r., a więc po upływie jednego miesiąca od dnia doręczenia decyzji w drodze obwieszczenia. Treść art. 148 § 2 k.p.a. jest jasna i klarowna w tym zakresie i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co niewątpliwie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, termin do złożenia wniosku biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie od dnia doręczenia tej decyzji.

6. Skarżący we wniosku o wznowienie podniósł, że o decyzji lokalizacyjnej dowiedział się 3 lutego 2015 r., jak twierdzi na zebraniu dotyczącym wyboru sołtysa. Natomiast z wnioskiem o wznowienie postępowania skarżący wystąpił do Burmistrza 5 lutego 2015 r. Oświadczenia skarżącego, nie zostały przez organ skutecznie podważone. Waloru kontrdowodu nie może mieć oświadczenie uczestnika postępowania, w oparciu o które – w ocenie Sadu - organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. W piśmie z 10 kwietnia 2015 r. uczestnik postępowania podał, że planowana inwestycja jest przedmiotem zainteresowania lokalnej społeczności oraz mediów, a skarżący jest członkiem Stowarzyszenia [...], które to stowarzyszenie aktywnie dział w ramach postępowań dotyczących budowy farmy wiatrowej. Organ kierując się ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 k.p.a. zobligowany jest do podejmowania wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem organ nie podał ani innej daty, ani konkretnych okoliczności w jakich miałoby dojść do zapoznania się z decyzją lokalizacyjną przez skarżącego. Twierdzenie, że z racji członkostwa skarżącego w stowarzyszeniu aktywnie działającym na terenie gminy wiedział on o wydaniu decyzji lokalizacyjnej wcześniej niż 3 lutego 2015 r. jest ogólne i lakoniczne, a przez to nie może skutecznie podważać twierdzeń skarżącego o terminie i okolicznościach zapoznania się z decyzją lokalizacyjną.

Mając na uwadze powyższe Sąd stanął na stanowisku, że organy administracji wadliwie przyjęły, że skarżący uchybił terminowi do złożenia podania o wznowienia postępowania zakończonego decyzja lokalizacyjną. Tym samym zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza zostały wydane z naruszeniem art. 151 k.p.a.

7. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku Burmistrz Gminy i Miasta W. wyda postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną, a następnie wyda merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, stosownie do treści art. 149 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.