Uzasadnienie
Skargą z 17 września 2020 r. Wojewoda [...] (dalej: organ nadzoru, Wojewoda), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: ustawa, u.s.g.), oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), wniósł o: orzeczenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] (dalej: Rada) Nr [...] z [...] listopada 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i zagospodarowanie tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w całości; orzeczenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] października 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i zagospodarowanie tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w całości; zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa wymienionych w uzasadnieniu niniejszej skargi, przez błędne ich zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że na sesji, która odbyła się w dniu [...] listopada 2016 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i zagospodarowanie tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Na sesji w dniu [...] października 2019 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i zagospodarowanie tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Organ nadzoru wyjaśnił, że zobowiązywany jest do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie. Jako podstawę prawną uchwały Nr [...] Rada Gminy wskazała, m. in. art. 6r ust. 3 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, ze zm., dalej: u.c.p.g. Jako podstawę prawną uchwały Nr [...] Rada wskazała art. 6 ust. 3 u.c.p.g. Skarżone uchwały Rada Gminy [...] podjęła po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].
Wojewoda wskazał, że u.c.p.g. upoważnia w art. 6r ust. 3a Radę do regulowania w uchwale w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów kwestii ograniczeń ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Według organu nadzoru, istotnie naruszającym prawo i zarazem niedopuszczalnym jest regulowanie tego typu kwestii ograniczenia ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Wojewoda wyjaśnił, że art. 6r ust. 3b u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały Nr [...] nadał Radzie upoważnienie do zróżnicowania w uchwale częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Stosownie zaś do brzmienia art. 6r ust. 3b ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, ze zm.) obowiązującego w dniu - podjęcia przez Radę Gminy uchwały Nr [...] dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z zabudowy jednorodzinnej; w przypadku gmin wiejskich oraz części wiejskiej gmin miejsko-wiejskich częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne może być rzadsza. W załączniku do uchwały Nr [...] ustalając minimalną częstotliwość zbiórki odpadów komunalnych, wśród wymienionych w załączniku do uchwały frakcji odpadów, Rada nie uwzględniła bioodpadów.
W ocenie Wojewody, mając na uwadze ustalenia zawarte w uchwałach: Nr [...] oraz Nr [...], jak również biorąc pod uwagę stan prawny u.c.p.g. aktualny na dzień podjęcia uchwał, uznać należy, że Rada nie wypełniła delegacji ustawowej w zakresie, w jakim nie określiła, w sposób prawidłowy, częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.
Za istotnie naruszające prawo Wojewoda uznał ustalenie Rady zawarte w § 12 uchwały Nr [...] w zakresie, w jakim Rada ustaliła termin na złożenie zgłoszenia w sytuacji niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzącego Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych wskazując zgłoszenia należy dokonać "najpóźniej następnego dnia roboczego od daty zaistnienia zdarzenia będącego przedmiotem reklamacji".
Według Wojewody, w sposób istotny narusza również prawo ustalenie Rady zawarte w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] w zakresie, w jakim zmienia brzmienie § 12 uchwały Nr [...]: "§ 12. 1 Przypadki niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzącego Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, należy zgłaszać niezwłocznie, jednak nie później niż pierwszym dniu roboczym od zaistniałego zdarzenia".
Na podstawie art. 6r ust. 3d u.c.p.g., obowiązującego w dniu podjęcia uchwały Nr [...] oraz uchwały Nr [...] zgodnie z którym uchwała w przedmiocie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy i zagospodarowania tych odpadów, określa także tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Wojewoda uznał, że wskazanie przez Radę terminu na zgłoszenie niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzącego Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.
Za istotnie naruszającą prawo organ nadzoru uznał treść załącznika do uchwały Nr [...]. W kolumnie tabeli pn. "Frakcja odpadów komunalnych zbieranych selektywnie" Rada nie uwzględniła następujących frakcji odpadów: odpadów ulegających biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów, przeterminowanych lekowi chemikaliów, odpadów zielonych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych.
Wojewoda uważa, że w tabeli stanowiącej załącznik Nr 1 uchwały Nr [...] w kolumnie "Frakcja odpadów komunalnych", w rubryce odnoszącej się do odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny, Rada nie uwzględniła następujących frakcji odpadów: bioodpadów, odpadów-opakowaniowych wielomateriałowych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów" niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży.
Organ nadzoru wyjaśnił, że na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., obowiązującym w dniu podjęcia uchwały Nr [...] w sposób selektywny zbierane są następujące frakcje odpadów: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpady komunalne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, tj.: papier, szkło, metale, tworzywa sztuczne, odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów.
Zgodnie z art. 4a ust. 2 u.c.p.g., obowiązującym w dniu podjęcia uchwały Nr [...] w sposób selektywny zbierane są następujące frakcje odpadów komunalnych: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, odpady niebezpieczne, przeterminowane leki i chemikalia, odpady niekwalifikujące - się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igły i strzykawki, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady budowlane i rozbiórkowe oraz odpady tekstyliów i odzieży.
Mając na uwadze ustalenia poczynione w skarżonych uchwałach organ nadzoru stwierdził, że Rada nie wypełniła delegacji określonej w przepisach u.c.p.g. w zakresie, w jakim nie uwzględniła frakcji odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny określonych w ustawie.
Organ nadzoru wskazał ponadto, że Rada w załączniku do uchwały Nr [...] w kolumnie "Frakcja odpadów komunalnych zbieranych selektywnie" umieściła odpady komunalne niesegregowane, które de facto nie są odpadami zbieranymi w sposób selektywny.
Ponadto w załączniku Nr 1 do uchwały Nr [...] Rada w miejsce frakcji "odpady ulegające biodegradacji" wprowadziła nową frakcję odpadów o nazwie: "biodegradowalne", modyfikując tym samym określone na poziomie ustawy pojęcie odpady ulegające biodegradacji. Zauważyć należy, że żadne przepisy nie zawierają definicji pojęcia określonego przez Radę.
Organ nadzoru wyjaśnił, że ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701, dalej: u.o.) w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały Nr [...] zawierała definicje pojęć: bioodpadów oraz odpadów ulegających biodegradacji. Zgodnie z definicją ustawową, przez bioodpady należy rozumieć ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 u.o., pod pojęciem odpadów ulegających biodegradacji należy rozumieć odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów.
Według Wojewody żadne przepisy nie nadają Radzie upoważnienia do modyfikacji ustawowych pojęć. Wobec powyższego należy uznać, że Rada wprowadzając w skarżonej uchwale pojęcie "odpadów biodegradowalnych" przekroczyła ustawowe upoważnienie i zmodyfikowała pojęcia ustawowe.
Zdaniem organu nadzoru, ponadto w załączniku Nr 1 do uchwały Nr [...] w kolumnie "Frakcja odpadów komunalnych" oraz w załączniku do uchwały Nr [...] w kolumnie "Frakcja odpadów komunalnych zbieranych selektywnie" Rada w miejsce frakcji "zużyte baterie i akumulatory" wprowadziła frakcję "baterie i akumulatory". W miejsce frakcji "przeterminowane leki" wprowadziła frakcję "leki", w miejsce frakcji "odpady budowlane i rozbiórkowe" Rada wprowadziła frakcję: odpady "budowlano-remontowe i rozbiórkowe", zaś w miejsce frakcji "meble i inne odpady wielkogabarytowe" wprowadziła nową nazwę frakcji: odpady "wielkogabarytowe".
W ocenie Wojewody, ponadto w załączniku Nr 1 do uchwały Nr [...] w kolumnie "Frakcja odpadów komunalnych" oraz w załączniku do uchwały Nr [...] w kolumnie "Frakcja odpadów komunalnych zbieranych selektywnie" Rada wskazała jako frakcję odpadów: "odpady niebezpieczne np. farby, baterie i akumulatory leki, świetlówki". Analiza brzmienia wprowadzonej przez Radę frakcji odpadów komunalnych prowadzi do stwierdzenia, że Rada za odpady niebezpieczne uznała: farby, baterie i akumulatory, leki, świetlówki. Brak jest upoważnienia dla Rady do modyfikowania w akcie prawa miejscowego definicji pojęć określonych na poziomie aktów wyższego rzędu.
Organ nadzoru wyjaśnił, że na podstawie u.c.p.g., obowiązującej w dniu podjęcia uchwały Nr [...] należy wyróżnić następujące frakcje odpadów: odpady zmieszane (niesegregowane), papier, szkło, metale, tworzywa sztuczne, odpady ulegające biodegradacji ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów)/przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne.
Zgodnie z przepisami u.c.p.g., obowiązującym w dniu podjęcia uchwały Nr[...] wyróżnia się następujące frakcje odpadów komunalnych: odpady zmieszane (niesegregowane), papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, odpady niebezpieczne, przeterminowane leki i chemikalia, odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igły i strzykawki, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady budowlane i rozbiórkowe oraz odpady tekstyliów i odzieży.
Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 4 u.o., obowiązującym w dniu podjęcia uchwały Nr [...] odpady niebezpieczne oznaczają odpady wykazujące co najmniej jedną spośród właściwości niebezpiecznych. Właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określa załącznik nr 3 do ustawy. Treść art. 3 ust. 4 u.o. obowiązującego w dniu podjęcia uchwały Nr [...] wskazuje, że odpady niebezpieczne oznaczają odpady wykazujące co najmniej jedną spośród właściwości niebezpiecznych. Właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, oraz warunki uznania odpadów za niebezpieczne, z wyjątkiem warunków uznania odpadów za posiadające właściwości zakaźne, określają przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 1357/2014 z 18 grudnia 2014 r. zastępującego załącznik III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 365 z 19.12.2014, str. 89, ze zm., dalej: rozporządzeniem (UE) nr 1357/2014, oraz rozporządzenia Rady (UE) 2017/997 z 8 czerwca 2017 r. zmieniającego załącznik III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w odniesieniu do niebezpiecznej właściwości HP 14 Ekotoksyczne (Dz. Urz. UE L 150 z 14.06.2017, str. 1, dalej: rozporządzenie (UE) 2017/997).
Definicję legalną odpadów niebezpiecznych zawiera art. 6 u.o., który zarówno w dniu podjęcia uchwały Nr [...], jak i w dniu podjęcia uchwały Nr [...] posiadał identyczne brzmienie. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, odpady niebezpieczne to odpady wskazane w katalogu odpadów, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3 tejże ustawy, jako odpady niebezpieczne, z zastrzeżeniem art. 7.
Zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 u.o., obowiązującego w dniu podjęcia uchwały Nr [...] minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, kierując się źródłem powstawania odpadów oraz właściwościami odpadów określonymi w załączniku nr 3 do ustawy. Według treści art. 4 ust. 3 u.o., obowiązującego w dniu podjęcia uchwały Nr [...] minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, kierując się źródłem powstawania odpadów oraz właściwościami odpadów.
Organ nadzoru wyjaśnił, że w dniu podjęcia obu uchwał obowiązywała treść rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923). Zgodnie z § 3 przywołanego rozporządzenia, katalog odpadów, określający grupy, podgrupy i rodzaje odpadów oraz ich kody, ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, jest zawarty w załączniku do rozporządzenia.
Mając na uwadze treść załącznika do wyżej wskazanego rozporządzenia, według Wojewody, należy uznać, że Rada Gminy, posługując się w załączniku Nr 1 uchwały Nr [...] w kolumnie "Frakcja odpadów komunalnych" sformułowaniem: "odpady niebezpieczne np. farby, baterie i akumulatory leki, świetlówki," dokonała nieuprawnionej modyfikacji pojęcia odpadów niebezpiecznych określonego w ustawie oraz w ww. rozporządzeniu, co uznać należy za niedopuszczalne. Brak jest zatem delegacji ustawowej do formułowania przez Radę własnych definicji pojęć oraz do dokonywania modyfikacji definicji określonych w aktach wyższego rzędu niż uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego.
W załączniku do uchwały Nr [...] w kolumnie nr 3 Rada określiła minimalną częstotliwość zbiórki odpadów komunalnych, ustalając, że w odniesieniu do zabudowy zwartej odpady niesegregowane odbierane będą od mieszkańców nieruchomości z częstotliwością raz na dwa tygodnie, z kolei w odniesieniu do zabudowy rozproszonej odbiór tego rodzaju odpadów odbywa się z częstotliwością - raz w miesiącu. W załączniku do uchwały Nr [...] w kolumnie nr 3 Rada określiła minimalną częstotliwość zbiórki odpadów komunalnych, ustalając, że zarówno w odniesieniu do zabudowy zwartej, jak i w odniesieniu do zabudowy rozproszonej, odpady segregowane, tj.: "papier, szkło, metale i tworzywa sztuczne" odbierane będą od mieszkańców nieruchomości z częstotliwością raz w miesiącu.
W załączniku Nr 1 do uchwały Nr [...] w kolumnie "Minimalna częstotliwość zbiórki" Rada ustaliła, że odpady niesegregowane odbierane będą od właścicieli nieruchomości z częstotliwością minimum raz w miesiącu, natomiast odpady segregowane, w tym: papier, szkło, metale i tworzywa sztuczne, popiół z palenisk domowych oraz odpady "biodegradowalne" - minimum raz w miesiącu.
Na podstawie art. 6r ust. 3b u.c.p.g., obowiązującego w dniu podjęcia uchwały Nr [...] dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z zabudowy jednorodzinnej; w przypadku gmin wiejskich oraz części wiejskiej gmin miejsko-wiejskich częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne może być rzadsza.
Na podstawie art. 6r ust. 3b u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały Nr [...] dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Według organu nadzoru, wobec tak poczynionych ustaleń Rady uznać należy, że Rada ustaliła częstotliwość odbierania odpadów komunalnych w sposób niezgodny z art. 6r ust. 3b u.c.p.g., czym istotnie naruszyła prawo.
Zdaniem Wojewody, okoliczność, że skarżone uchwały stanowią akty prawa miejscowego, i w konsekwencji normatywne akty wykonawcze, oznacza że Rada Gminy uchwalając przedmiotowe uchwały i określając szczegółowe jej postanowienia nie może wykraczać poza granice upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. i jest obowiązana do kompleksowego wypełniania delegacji. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia.
Organ nadzoru uważa, że Rada Gminy przy opracowywaniu aktów prawa miejscowego powinna przestrzegać podstawowych zasad działalności organów administracji publicznej w tym zakresie tj.: akt prawny nie może zawierać postanowień wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego, a także nie może wkraczać w sferę spraw zastrzeżonych do kompetencji innych organów, układ aktu powinien być przejrzysty, przy czym dla oznaczenia jednostkowych pojęć należy używać określeń stosowanych w obowiązującym ustawodawstwie, zaś redakcja aktu prawnego powinna odpowiadać zasadom legislacji. W uwzględnieniu przytoczonych zarzutów, organ nadzoru uznał żądanie stwierdzenia nieważności uchwał w całości za w pełni uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wskazała, że pozostawia skargę do uznania Sądu oraz wniosła o zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Mając na uwadze treść skargi Wojewody, Gmina [...] wskazała, że podziela stanowisko skarżącego w zakresie podniesionych przez niego zarzutów dotyczących: regulowania kwestii ograniczenia ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi; nieokreślenia w sposób prawidłowy częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości; ustalenia terminu na złożenie zgłoszenia w sytuacji niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzącego Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych; nieprawidłowego umieszczenia bądź nieuwzględnienia w kolumnie "Frakcja odpadów komunalnych" oraz "Frakcja odpadów komunalnych zbieranych selektywnie" frakcji odpadów; modyfikowania w skarżonych uchwałach pojęć określonych na poziomie aktów niższego rzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na podstawie zarządzenia z 26 października 2020 r., pod sygn. akt IV SA/Wa 2288/20 została zarejestrowana skarga Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] zaś pod sygn. akt IV SA/Wa 2289/20 została zarejestrowana skarga Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] października 2019 r. nr [...].
Skarga Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Stosownie do treści art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy zakres tej kontroli obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do kategorii takich aktów należy zaskarżona uchwała. Mocą zaś art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów.
Uprawnienie do złożenia skargi przez wojewodę wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis ten daje wskazanemu organowi nadzoru legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, a organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały.
Równocześnie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP rada gminy, jako organ władzy publicznej zobowiązana jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Natomiast stosownie do regulacji art. 94 Konstytucji RP organy jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym ustawy o samorządzie gminnym.
Sąd podziela poglądy prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie Sądów administracyjnych, że wobec ogólnie wyznaczonych przepisami prawa ram prawnych i podstaw stwierdzania nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego należy odwołać się do istotnych i nieistotnych naruszeń prawa, o których mowa m.in. w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 837/17, dostępny na www.nsa.gov.pl). Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne; niedotyczące istoty zagadnienia, jak błąd lub nieścisłość prawna, niemająca wpływu na materialną treść uchwały.
Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy, wydając zaskarżoną uchwałę, dopuściła się naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Sąd wskazuje, że jakkolwiek nie ma ustawowej definicji "aktu prawa miejscowego", na ogół przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Konstytucja RP (ustawa z 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. i sprost.) w art. 87 i 94 definiuje akty prawa miejscowego, jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Z przepisów u.s.g. wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust.
1) oraz, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1). Z art. 42 u.s.g. wynika, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2243, dalej: u.o.a.n.). Z przepisów u.o.a.n. wynika, że do cech charakterystycznych aktu prawa miejscowego zalicza się: wyraźne upoważnienie ustawowe do jego podjęcia, adresatem kompetencji prawotwórczych jest oznaczona wspólnota samorządowa, forma uchwały do jego podjęcia, obowiązek jego oznaczonego ogłoszenia. Szczegółową regulację podejmowania aktu prawa miejscowego w oznaczonym zakresie zawierają ustawy materialnego prawa administracyjnego. Obszerną wypowiedź odnośnie charakteru prawnego uchwał samorządu terytorialnego zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12 (ONSAiWSA 2013/4/63, LEX nr 1350484). Z orzeczenia tego wynika, że o kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma - w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa - charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się zatem, że normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z [...] października 2019 r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że ograniczenia swobody uchwałodawczej gminy polegają na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy. Akt uchwalony przez radę gminy nie powinien zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny, lub budzący wątpliwości interpretacyjne.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zasadnie organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, szeroko przy tym motywując swoje stanowisko w uzasadnieniu skargi stanowiącym rozwinięcie zarzutów wskazanych w jej petitum.
Odnosząc się kolejno do wskazanych w skardze przepisów uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z [...] października 2019 r., należy przede wszystkim stwierdzić, że zarzuty skargi jak i argumenty szeroko przytoczone na ich poparcie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58).
Przekroczenie kompetencji przez radę gminy przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Organ wykonujący kompetencję prawodawcy jest obowiązany działać tylko na podstawie prawa, a normy prawne muszą określać jego kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice jego aktywności. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, nie może ich domniemywać.
Mając na uwadze ustalenia zawarte w uchwale Nr [...] jak również biorąc pod uwagę stan prawny wynikający z przepisów u.c.p.g. aktualny na dzień podjęcia tej uchwały, uznać należy, że Rada nie wypełniła delegacji ustawowej w zakresie, w jakim nie określiła, w sposób prawidłowy, częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W sposób istotny narusza również prawo, ustalenie Rady zawarte w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] w zakresie, w jakim zmienia brzmienie § 12 uchwały Nr [...]: "§ 12. 1 Przypadki niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzącego Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, należy zgłaszać niezwłocznie, jednak nie później w niż pierwszym dniu roboczym od zaistniałego zdarzenia".
W tabeli stanowiącej załącznik Nr 1 uchwały Nr [...] w kolumnie "Frakcja odpadów komunalnych", w rubryce odnoszącej się do odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny, Rada nie uwzględniła następujących frakcji odpadów: bioodpadów, odpadów-opakowaniowych wielomateriałowych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów" niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży.
Zgodnie z art. 4a ust. 2 u.c.p.g., obowiązującym w dniu podjęcia uchwały Nr [...] w sposób selektywny zbierane są następujące frakcje odpadów komunalnych: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, odpady niebezpieczne, przeterminowane leki i chemikalia, odpady niekwalifikujące - się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igły i strzykawki, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady budowlane i rozbiórkowe oraz odpady tekstyliów i odzieży.
W załączniku Nr 1 do uchwały Nr [...] Rada w miejsce frakcji "odpady ulegające biodegradacji" wprowadziła nową frakcję odpadów o nazwie: "biodegradowalne", modyfikując tym samym określone na poziomie ustawy pojęcie odpady ulegające biodegradacji. Zauważyć należy, że żadne przepisy nie zawierają definicji pojęcia określonego przez Radę. Ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701, dalej: u.o. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały Nr [...] zawierała definicje pojęć: bioodpadów oraz odpadów ulegających biodegradacji. Zgodnie z definicją ustawową, przez bioodpady należy rozumieć ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 u.o., pod pojęciem odpadów ulegających biodegradacji należy rozumieć odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów.
Ponadto w załączniku Nr 1 do uchwały Nr [...] w kolumnie "Frakcja odpadów komunalnych" Rada w miejsce frakcji "zużyte baterie i akumulatory" wprowadziła frakcję "baterie i akumulatory", z kolei w miejsce frakcji "przeterminowane leki" wprowadziła frakcję "leki", w miejsce frakcji "odpady budowlane i rozbiórkowe" Rada wprowadziła frakcję: odpady "budowlano-remontowe i rozbiórkowe", zaś w miejsce frakcji "meble i inne odpady wielkogabarytowe" wprowadziła nową nazwę frakcji: odpady "wielkogabarytowe".
W załączniku Nr 1 do uchwały Nr [...] w kolumnie "Frakcja odpadów komunalnych" Rada wskazała jako frakcję odpadów: "odpady niebezpieczne np. farby, baterie i akumulatory leki, świetlówki". Analiza brzmienia wprowadzonej przez Radę frakcji odpadów komunalnych prowadzi do stwierdzenia, że Rada za odpady niebezpieczne uznała: farby, baterie i akumulatory, leki, świetlówki. Brak jest upoważnienia dla Rady do modyfikowania w akcie prawa miejscowego definicji pojęć określonych na poziomie aktów wyższego rzędu.
Wyjaśnić należy, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała treść rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923). Zgodnie z § 3 przywołanego rozporządzenia katalog odpadów, określający grupy, podgrupy i rodzaje odpadów oraz ich kody, ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, jest zawarty w załączniku do rozporządzenia. Uwzględniając treść załącznika do wyżej wskazanego rozporządzenia, należy uznać, że Rada Gminy, posługując się w załączniku Nr 1 uchwały Nr [...] w kolumnie "Frakcja odpadów komunalnych" sformułowaniem: "odpady niebezpieczne np. farby, baterie i akumulatory leki, świetlówki," dokonała nieuprawnionej modyfikacji pojęcia odpadów niebezpiecznych określonego w ustawie oraz w ww. rozporządzeniu, co uznać należy za niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, brak jest delegacji ustawowej do formułowania przez Radę własnych definicji pojęć oraz do dokonywania modyfikacji definicji określonych w aktach wyższego rzędu niż uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego.
W załączniku Nr 1 do uchwały Nr [...] w kolumnie "Minimalna częstotliwość zbiórki" Rada ustaliła, że odpady niesegregowane odbierane będą od właścicieli nieruchomości z częstotliwością minimum raz w miesiącu, natomiast odpady segregowane, w tym: papier, szkło, metale i tworzywa sztuczne, popiół z palenisk domowych oraz odpady "biodegradowalne" - minimum raz w miesiącu.
Rada ustaliła częstotliwość odbierania odpadów komunalnych w sposób niezgodny z art. 6r ust. 3b u.c.p.g., czym istotnie naruszyła prawo. Okoliczność, że skarżone uchwały stanowią akty prawa miejscowego, i w konsekwencji normatywne akty wykonawcze, oznacza że Rada Gminy uchwalając przedmiotowe uchwały i określając szczegółowe jej postanowienia nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. i jest obowiązana do kompleksowego wypełniania delegacji. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien on być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Zdaniem Sądu, Rada przy opracowywaniu aktów prawa miejscowego powinna przestrzegać podstawowych zasad działalności organów administracji publicznej w tym zakresie tj.: akt prawny nie może zawierać postanowień wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego, a także nie może wkraczać w sferę spraw zastrzeżonych do kompetencji innych organów, układ aktu powinien być przejrzysty, przy czym dla oznaczenia jednostkowych pojęć należy używać określeń stosowanych w obowiązującym ustawodawstwie, zaś redakcja aktu prawnego powinna odpowiadać zasadom legislacji.
Rada Gminy przy opracowywaniu aktów prawa miejscowego powinna przestrzegać podstawowych zasad działalności organów administracji publicznej w tym zakresie tj.: akt prawny nie może zawierać postanowień wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego, a także nie może wkraczać w sferę spraw zastrzeżonych do kompetencji innych organów. Układ aktu powinien być przejrzysty, przy czym dla oznaczenia jednostkowych pojęć należy używać określeń stosowanych w obowiązującym ustawodawstwie, zaś redakcja aktu prawnego powinna odpowiadać zasadom legislacji.
Z treści art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, dlatego w każdym przypadku stosowania tego przepisu obowiązkiem sądu jest wskazanie pełnej argumentacji uzasadniającej rozstrzygnięcie. Należy wskazać za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości przemawia brak kompletności zaskarżonej uchwały i liczne wyżej wskazane naruszenia prawa, a także zakwestionowanie najistotniejszych jej elementów. Stosowanie zaskarżonej uchwały w szczątkowej formie nie jest bowiem możliwe.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzekł w sentencji wyroku.