Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 26 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2304/17

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "(skarżącej) spółki") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej także "Konserwatora") z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na działce Nr [...] obręb [...], gm. [...] - działając na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 j. t. ze zm.), art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 j. t. ze zm.), dalej także "ustawy planistycznej", utrzymał postanowienie Konserwatora w mocy.
2. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r., przedstawia się następująco:
3. 1. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., wydanym po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., Konserwator odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na działce Nr [...] obręb [...], gm. [...]. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na obszarze zabytkowego układu ruralistycznego wsi [...], w sąsiedztwie wpisanego do rejestru zabytków gotyckiego kościoła parafialnego, który stanowi historyczną dominantę ww. układu ruralistycznego. Realizacja stacji bazowej o wysokości 60 m w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego kościoła z wieżą wysoką na niespełna 18 metrów i pośród niskiej zabudowy zagrodowej - skutkowałaby zniszczeniem historycznego krajobrazu kulturowego miejscowości [...]. Tak wysoki obiekt zdominuje zarówno wieś jak i sąsiadujący z działką inwestycyjną kościół, doprowadzając do degradacji historycznej panoramy wsi. Jest to też inwestycja sprzeczna z celami polityki przestrzennej gminy zdefiniowanymi w jej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, oraz z założeniami Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami na lata 2013-2017.
4. 2. Spółka wniosła do Ministra zażalenie na postanowienie Konserwatora z dnia [...] grudnia 2016 r., podnosząc że planowana inwestycja nie naruszy układu ruralistycznego ani jego dominanty w postaci wieży kościelnej. Inwestycja ta nie ingeruje bowiem ani w substancję zabytkowego kościoła, ani w rozplanowanie [...], w tym ustalony tu układ dróg i zabudowy. Sam fakt, że kościół jest zabytkowy, nie uzasadnia dostatecznie odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji. Strona wskazała na zrealizowane w sąsiedztwie wsi siłownie wiatrowe oraz maszt konkurencyjnej sieci telekomunikacyjnej, które w znacznie większym stopniu ingerują w krajobraz historycznej miejscowości. Zażalający się podkreślił ponadto, że cele spółki wnioskującej o realizację przedmiotowej inwestycji są zgodne z ogólnymi celami państwa w zakresie dostępu społeczeństwa do nowoczesnych technologii teleinformatycznych.
5. 3. Odnosząc się w piśmie z dnia 10 stycznia 2017 r. do zarzutów sformułowanych w zażaleniu Konserwator wskazał, że istniejąca już w rejonie [...] wieża telefonii komórkowej zlokalizowana jest poza granicami układu ruralistycznego ujętego w gminnej ewidencji zabytków.
6. III. Jak już wskazano, zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister rozpatrzył zażalenie skarżącej spółki na postanowienie Konserwatora z dnia [...] grudnia 2016 r., utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając wydane orzeczenie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w przedmiotowej sprawie wynika z faktu, że działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi [...] ujętego w gminnej ewidencji zabytków gminy [...].

Stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.10.1999 r. (sygn. akt IV SA 1313/98), organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie w aktualnym stanie prawnym.

Przedmiotem ochrony w rejonie planowanej inwestycji jest historyczny układ ruralistyczny. Przepis art. 3 ust. 12 ustawy o ochronie zabytkowi opiece nad zabytkami stanowi, że układ ruralistyczny jest to przestrzenne założenie wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zatem, na obszarze historycznego układu ruralistycznego miejscowości [...] ochronie podlegają przede wszystkim układ przestrzenny wsi, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, parametry przestrzenne zabudowy oraz jej dominujące formy kształtujące układ ruralistyczny historycznego założenia.

Ponadto, w odległości niespełna 40 metrów od granic obszaru planowanej inwestycji znajduje się gotycki kościół [...] we [...] wpisany do rejestru zabytków, wraz z otoczeniem i wystrojem wnętrza, decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].06.1946 r. pod numerem [...].

Jak słusznie wskazał [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w swoim postanowieniu, mający plan wielodrożnicowej owalnicy układ przestrzenny miejscowości [...] tworzy niska zabudowa gospodarcza i mieszkalna, której historyczną dominantą jest, również względnie niewysoki, gotycki kościół. Korpus świątyni nie przekracza wysokości 11 metrów zaś jej wieża osiąga wysokość niespełna 18 metrów. Wpisany do rejestru zabytków wraz z kościołem teren bezpośredniego otoczenia świątyni, graniczy przez ulicę z rejonem planowanej inwestycji.

Na terenie historycznych układów ruralistycznych obowiązuje utrwalona tradycją zasada, że okazałymi i wyeksponowanymi w układzie przestrzennym wsi są budynki świątyń, dawnych rezydencji ziemiańskich bądź powstających po II połowie XIX wieku gmachów publicznych. Tak jest też na terenie układu ruralistycznego miejscowości [...], gdzie budynek kościoła [...] wznosi się na większą wysokość, niż pozostała zabudowa w miejscowości, stanowiąc ideową i architektoniczną dominantę historycznego układu ruralistycznego. Słusznie zatem ocenił organ pierwszej instancji, że ochrona wartości zabytkowych układu ruralistycznego wsi [...] polega, między innymi, na zachowaniu historycznie wykształconych gabarytów obiektów, w tym zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę układu przestrzennego wsi z jej zabytkowymi dominantami.

Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji ustala lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wolnostojącej wieży o konstrukcji kratowej z instalacją anten sektorowych i radiolinii, o wysokości całkowitej do 62 m n.p.t., z posadowieniem u podstaw wieży urządzeń sterujących na powierzchni do 100 m2, Dokładna lokalizacja obszaru inwestycji w obrębie zabytkowego układu ruralistycznego została wskazana na załączniku graficznym do uzgadnianego projektu decyzji. Zatem, uzgadniany projekt przewiduje realizację nowoczesnej konstrukcji inżynieryjnej o formach rażąco odmiennych do tradycyjnej zabudowy wsi i blisko sześciokrotnie wyższej od tej zabudowy. Projektowana konstrukcja ma też być ponad trzykrotnie wyższa od stanowiącej historyczną dominantę miejscowości wieży kościelnej, która to wieża oddalona jest o niespełna 50 metrów od obszaru planowanej inwestycji. Należy zatem stwierdzić, że planowana inwestycja w sposób rażący godzi w wartości zabytkowe historycznego układ ruralistycznego miejscowości [...].

Przepis art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że ochrona zabytków polega na podejmowania działań mających na celu, między innymi: zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Związane dyspozycją tego przepisu organy ochrony zabytków nie mogą wyrazić zgody na uzgadniany projekt decyzji, z uwagi na wskazane powyżej okoliczności. Przy czym wypada też wskazać, że ani ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ani gminny program opieki nad zabytkami nie są przepisami prawa miejscowego i dlatego nie mogą wpływać na prawa i obowiązki stron postępowania. W tej części rozważania organu pierwszej instancji należy uznać za nieuprawnione. Mimo to, co do istoty rozstrzyganej sprawy, zaskarżone postanowienie jest trafne merytorycznie i nie narusza przepisów prawa.

Odnosząc się jeszcze do treści zażalenia należy stwierdzić, że wzniesione na północy- zachód i na południowy - wschód do [...] farmy wiatrowe znajdują się poza historycznym układem ruralistycznym ujętym w gminnej ewidencji zabytków, a zatem ich powstanie nie było przedmiotem uzgodnienia ze strony organów ochrony zabytków. Ponadto, organy te uprawnione są do wypowiadania się jedynie w granicach swoich ustawowych kompetencji. Dlatego kwestie dotyczące polityki rozwoju sieci teleinformatycznych nie podlegają ich ocenie.

1. IV. Pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r. spółka wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] czerwca 2017 r., podnosząc przeciwko temu orzeczeniu zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa poprzez błędną ich wykładnię:
2. 1. art. 22 ust. 5 pkt 1, 2, 3 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (zwanej dalej również: "u.o.z.") w zw. przepisami ustawy z dnia 18.03.2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw w szczególności art. 7 (zwanej dalej również "Ustawą o zmianie ustawy"), w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca * 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej również: "u.p.z.p.") - poprzez nieuzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organy konserwatorskie, w sytuacji gdy działka nr [...] obręb [...], gm. [...] nie stanowi zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 12 u.o.z., ponieważ wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest tożsamy z wykazem, o których mowa w art. 22 ust. 5 pkt 1, 2, 3 u.o.z. (tj. tych, które powinny znaleźć się w gminnej ewidencji zabytków), co skutkuje brakiem uprawnienia Wójta Gminy [...] do wpisania zabytku do gminnej ewidencji zabytków;
3. 2. art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., poprzez uznanie przez organy, że obiekty, których nie zaaprobował i nie zaakceptował Wojewódzki Konserwator Zabytków mogą zostać skutecznie włączone do gminnej ewidencji zabytków i mogą stanowić podstawę odmówienia uzgodnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego;
4. 3. art. 53 ust. 4 pkt. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt. 12 w zw. z art. 22 ust. 5 u.o.z., poprzez uznanie przez Organy, że przekroczenie wysokości projektowanej inwestycji ponad wysokość sąsiedniej zabudowy w ramach układu ruralistycznego każdorazowo skutkuje brakiem możliwości uzgodnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego;
5. 4. art. 53 ust. 4 pkt. 2 u.p.z.p., poprzez uznanie, że kościół znajdujący się w odległości ok. 40 m. od miejsca planowanej przez skarżącej inwestycji, koliduje z możliwością realizacji inwestycji celu publicznego planowanej przez Skarżącej, na działce nr [...] obręb [...], gm. [...];
6. 5. art. 7 i 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej również K.p.a.) albowiem w ocenie skarżącej, organy I i II instancji wydając zaskarżone postanowienia nie miały na względzie słusznego interesu skarżącej.
7. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 4 września 2017 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2017 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1. 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
6. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

1. VII. Kontrola legalności zaskarżonego do Sądu postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego prowadzi do następujących wniosków:
2. 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego na podstawie art.53 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było uzgodnienie przez organy ochrony zbytków projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego na obszarze ujętym w gminnej ewidencji zabytków.

Ustawowe przesłanki do przeprowadzenia w/w uzgodnień bezspornie wystąpiły, albowiem teren planowanej inwestycji, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na działce Nr [...] obręb [...], gm. [...], znajduje się na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi [...] ujętego w gminnej ewidencji zabytków gminy [...]. Orzekające w sprawie organy obu instancji zgodnie uznały, że przedłożony projekt decyzji nie może być pozytywnie uzgodniony z punktu widzenia wymagań ochrony zabytków. W ocenie Sądu w/w stanowisko jest trafne, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

1. 2. Stan prawny, regulujący kwestię uzgadniania przez organy ochrony zabytków projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przedstawia się następująco:

(i) Stosownie do art.53 ust.5 ustawy planistycznej przedmiotowe uzgodnienie następuje w trybie uregulowanym w art. 106 k.p.a. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie podkreśla się, że uzgodnienie jest stanowczą formą wyrażenia przez organ współdziałający stanowiska, różniącą się zasadniczo w zakresie wywoływanych skutków od niewiążącej opinii, albowiem rzutuje w sposób bezwzględny na treść decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący w postępowaniu głównym. Uzgodnienie jest jednakże dokonywane w odrębnym postępowaniu, choć zainicjowanym w ramach postępowania głównego, bez wszczęcia którego nie miałoby ono racji bytu. Jest to zatem postępowanie wpadkowe, organ uzgadniający działa jedynie w zakresie wąskiej kompetencji, co powoduje - co do zasady - że błędów popełnionych przez organ działający w postępowaniu głównym nie można zwalczać poprzez zarzuty kierowane do organu współdziałającego, który działa wyłącznie odnośnie do projektu decyzji przedstawionej do zaopiniowania przez organ wydający decyzję w postępowaniu głównym.

NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1064/09, dostępnym pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA, wskazał na "służebny - względem postępowania głównego - charakter postępowania przed organem współdziałającym, które jest tylko pomocniczym stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego i nie mogą funkcjonować w oderwaniu od sprawy głównej". Z kolei w wyroku z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2399/13, CBOSA, przedstawiono pogląd, że "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 638/06, CBOSA).

Dlatego też uzgodnienie winno obejmować przygotowany projekt decyzji, a nie sam wniosek inwestora (zob. wyroki WSA: w Krakowie z 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 305/13, Lex nr 1331981, w P. z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 19/15, CBOSA)".

(ii) Stwierdzić należy, że ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie precyzują w wyodrębniony sposób materialno - prawnych kryteriów, jakimi winny się kierować organy ochrony zabytków przy ocenieniu – w trybie uregulowanym w art.53 ust.4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dopuszczalności danej inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytków. Nie może jednakże ulegać wątpliwości, że ocena ta musi w szczególności uwzględniać założenia ochrony zabytków, sformułowane w przepisach ogólnych ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie zatem do art.4 w/w ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: (pkt 2) zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, (pkt 3) udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; (pkt 6) uwzględnianiu zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

W kontekście niniejszej sprawy należy wskazać na ustawową definicję "historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego", zawartą w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w świetle której układ tego rodzaju to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ustanowienie ochrony konserwatorskiej takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to m. in. zachowanie układu placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, rozplanowania i sposobu zagospodarowania parceli, a także gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetkę całego układu. Odnotować należy, że w myśl słownikowej definicji słowa "gabaryt" słowo to oznacza każdy z wymiarów zewnętrznych przedmiotu (http://sjp.pwn.pl/sjp/gabaryt;2558791.html).

Tym samym identyfikacja charakterystycznych cech chronionego układu urbanistycznego, przesądzających o jego walorach, cennych z punktu widzenia ochrony zabytków, musi opierać się na wyczerpującej analizie całokształtu cech kształtujących ten układ.

Zaznaczyć należy, że uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają charakter uznania administracyjnego, wynikającego z uprawnień i obowiązków organów wskazanych w powyższych przepisach. Kontrola sądowa tego rodzaju rozstrzygnięcia administracyjnego skoncentrowana jest przede wszystkim na ustaleniu, czy rozstrzygnięcie to nie przekroczyło granic w/w uznania administracyjnego, tj. czy nie ma charakteru arbitralnego, czy też dowolnego.

1. 3. Odniesienie w/w uwarunkowań do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

Organy wskazały, iż na obszarze historycznego układu ruralistycznego miejscowości [...] ochronie podlegają przede wszystkim układ przestrzenny wsi, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, parametry przestrzenne zabudowy oraz jej dominujące formy kształtujące układ ruralistyczny historycznego założenia. Ponadto, w odległości niespełna 40 metrów od granic obszaru planowanej inwestycji znajduje się gotycki kościół [...] we [...] wpisany do rejestru zabytków, wraz z otoczeniem i wystrojem wnętrza, decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].06.1946 r. pod numerem [...].

Układ przestrzenny miejscowości [...], mający plan wielodrożnicowej owalnicy tworzy niska zabudowa gospodarcza i mieszkalna, której historyczną dominantą jest, również względnie niewysoki, gotycki kościół. Korpus świątyni nie przekracza wysokości 11 metrów zaś jej wieża osiąga wysokość niespełna 18 metrów. Wpisany do rejestru zabytków wraz z kościołem teren bezpośredniego otoczenia świątyni, graniczy przez ulicę z rejonem planowanej inwestycji.

Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji ustala lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wolnostojącej wieży o konstrukcji kratowej z instalacją anten sektorowych i radiolinii, o wysokości całkowitej do 62 m n.p.t., z posadowieniem u podstaw wieży urządzeń sterujących na powierzchni do 100 m2, Dokładna lokalizacja obszaru inwestycji w obrębie zabytkowego układu ruralistycznego została wskazana na załączniku graficznym do uzgadnianego projektu decyzji. Zatem, uzgadniany projekt przewiduje realizację nowoczesnej konstrukcji inżynieryjnej o formach rażąco odmiennych do tradycyjnej zabudowy wsi i blisko sześciokrotnie wyższej od tej zabudowy. Projektowana konstrukcja ma też być ponad trzykrotnie wyższa od stanowiącej historyczną dominantę miejscowości wieży kościelnej, która to wieża oddalona jest o niespełna 50 metrów od obszaru planowanej inwestycji. Należy zatem stwierdzić, że planowana inwestycja w sposób rażący godzi w wartości zabytkowe historycznego układ ruralistycznego miejscowości [...].

4. Skarga zarzuca, iż: (-) powoływany przez organy układ ruralistyczny nie spełnia ustawowych kryteriów, określonych w art.22 ust.5 pkt 1 – 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, umożliwiających ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków, (-) ocena organów co do kolizji pomiędzy charakterem inwestycji a wymogami ochrony konserwatorskiej jest wadliwa.

Pierwszą ze w/w kwestii (zarzut niespełniania przez przedmiotowy układ warunków z art. 22 ust.5 pkt 1 – 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece) należy zakwalifikować jako kwestionowanie przez skarżącą legalności wpisu zabytku do gminnej ewidencji zabytków, co jest czynnością niedopuszczalną w postępowaniu prowadzonym na podstawie art.53 ust.4 pkt 2 ustawy planistycznej. Kontrola legalności tego rodzaju wpisu winna być dokonywana w innym, przewidzianym do tego trybie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 lipca 2013 r., VII SA/Wa 2652/12, LEX nr 1352709, uznał, że wpis nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, który zbliżony jest w skutkach do wpisu do rejestru zabytków, podlega kontroli sądowej, w tym także z punktu widzenia spełnienia przez obiekt ustawowej definicji zabytku. Gminna ewidencja zabytków służy do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Zawarte w niej wpisy prowadzą jednak do ograniczenia uprawnień właścicielskich, zatem nie może być dowolności w ich dokonywaniu w oparciu o podstawę prawną z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.o.z. Stanowisko to potwierdził NSA, który uznał, że czynność organu konserwatorskiego, polegająca na wpisaniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków określonych nieruchomości jest czynnością podlegającą kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., II OSK 1521/14, LEX nr 1767407).

Z akt sprawy wynika, iż brana przez organy pod uwagę owalnica – wielodrożnica oraz kościół są ujęte w gminnej ewidencji zabytków Gminy [...]. Stan ten był dla organów wiążący, stąd odmowa honorowania w/w wpisów przy rozstrzyganiu sprawy, czy też dokonywanie oceny legalności w/w wpisów były niedopuszczane.

W odniesieniu natomiast do drugiego z podniesionych w skardze zagadnień (wadliwość oceny organów co do stwarzania przez planowaną inwestycję zagrożenia dla przedmiotowych zabytków), stwierdzić należy, iż stanowi ono jedynie polemikę ze stanowiskiem organów, nie wspartą o dostatecznie przekonujące argumenty. W zakresie przedmiotowych uzgodnień organy konserwatorskie dysponują znacznym zakresem uznania administracyjnego (co oczywiście nie stanowi upoważnienia do dowolności), natomiast są zobowiązane do szczegółowego wyjaśnienia przesłanek, na których opierają swoje oceny. Orzekające w sprawie organy wywiązały się ze w/w obowiązku, wskazując konkretne przyczyny braku możliwości pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytków. Jak już wskazano, skarżąca nie powołała argumentacji, skłaniającej do przyjęcia, iż organy uchybiły obowiązkom, o których mowa w art.7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Tym samym skargę należy uznać za nieuzasadnioną.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.