Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 lipca 2018 r., E. D., reprezentowana przez adwokata R. D., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wniesienie skargi zostało poprzedzone skierowaniem przez skarżącą do Rady Miejskiej w R. wezwań z 17 lutego 2016 r., 22 lutego 2016 r. i 29 maja 2018 r. Pierwszym wezwaniem skarżąca wezwała Radę Miejską w R. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy R. (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 1998 r.) w części dotyczącej przeznaczenia terenu działki położonej przy ul. [...] w R., oznaczonej jako działka [...], obręb [...] R. i określenie, że przedmiotowa działka stanowi obszar leśny i oznaczenie jej w ramach zaktualizowanego planu miejscowego symbolem ZL. Drugim wezwaniem skarżąca wniosła o usunięcie naruszenia prawa poprzez zmianę ww. planu miejscowego, polegającą na jego uchyleniu w całości.
Z kolei w trzecim wezwaniu skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały, w zakresie w jakim obszar działki ew. o nr [...], położonej przy ul. [...] w R., obręb [...], oznaczony został symbolem MN3/U i zakwalifikowany pod zabudowę jednorodzinną o charakterze wiejskim i usługi, ewentualnie o zmianę ww. uchwały poprzez zmianę planu w części obejmującej przedmiotową działkę, poprzez zakwalifikowanie jej jako obszar leśny i oznaczenie jej w ramach zaktualizowanego planu miejscowego symbolem ZL.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na upływ terminu do jej wniesienia. W ocenie organu, nie można uznać za skuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 29 maja 2018 r.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że termin do wniesienia skargi należy liczyć od daty wpływu ostatniego wezwania z 29 maja 2018 r. Jego zdaniem każde z wezwań jest inne i nie są one tożsame treściowo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu jako wniesiona z uchybieniem terminu.
Z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) otrzymał nowe brzmienie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Jednakże na mocy art. 17 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., ww. przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. W niniejszej sprawie, z uwagi na podjęcie zaskarżonej uchwały 19 czerwca 1998 r., a więc przed 1 czerwca 2017 r., należy zastosować przepisy w brzmieniu dotychczasowym (por. np. postanowienie NSA z 10 maja 2018 r., II GSK 837/18, CBOSA).
W przypadku skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, którym w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...], wyczerpanie środków zaskarżenia - przed wniesieniem skargi do sądu - następuje poprzez wezwanie właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie ww. przepisu znajduje zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07, Lex nr 260435).
Zgodnie z tym przepisem skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta.
W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i wówczas dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni do wniesienia skargi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w takim przypadku nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/09, Lex nr 515664).
Na gruncie przedmiotowej sprawy skarżąca wniosła trzy wezwania do usunięcia naruszenia prawa: z 17 lutego 2016 r., 22 lutego 2016 r. i 29 maja 2018 r. Należy więc w pierwszej kolejności ustalić, od wpływu którego z wezwań rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi. Z analizy akt sprawy wynika, że pierwszym wezwaniem (data wpływu do organu 22 luty 2016 r.) skarżąca wezwała Radę Miejską w R. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy R. w części dotyczącej przeznaczenia terenu działki położonej przy ul. [...] w R., oznaczonej jako działka [...], obręb [...] R. i określenie, że przedmiotowa działka stanowi obszar leśny i oznaczenie jej w ramach zaktualizowanego planu miejscowego symbolem ZL. Drugim wezwaniem (data wpływu do organu: 26 luty 2016 r.) skarżąca wniosła o usunięcie naruszenia prawa poprzez zmianę ww. planu miejscowego, polegającą na jego uchyleniu w całości.
Z kolei w trzecim wezwaniu z 29 maja 2018 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały, w zakresie w jakim obszar działki ew. o nr [...] położonej przy ul. [...] w R., obręb [...], oznaczony został symbolem MN3/U i zakwalifikowany pod zabudowę jednorodzinną o charakterze wiejskim i usługi, ewentualnie o zmianę ww. uchwały poprzez zmianę planu w części obejmującej przedmiotową działkę, poprzez zakwalifikowanie jej jako obszar leśny i oznaczenie jej w ramach zaktualizowanego planu miejscowego symbolem ZL.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że termin do wniesienia skargi należy liczyć od daty wpływu ostatniego wezwania z 29 maja 2018 r. Jego zdaniem każde z wezwań jest inne i nie są one tożsame treściowo.
Sąd jednak nie podziela tego stanowiska i zgadza się ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że skarga E. D. na ww. uchwałę, tj. skarga z dnia 16 lipca 2018 r., została wniesiona po terminie. Analizując treść poszczególnych wezwać należy stwierdzić, Sąd przyjął, że wezwaniem, od wniesienia którego rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi jest wezwanie z 22 lutego 2016 r. Wezwanie to jest najdalej idące i zawiera wniosek o usunięcie naruszenia prawa poprzez zmianę całego planu miejscowego w całości. W zakresie takiego żądania mieszczą się też żądania zawarte w wezwaniach z 17 lutego 2016 r. i 29 maja 2018 r. Przyjmując zatem, że termin do złożenia skargi na ww. uchwałę wobec skarżącej rozpoczął bieg od daty wpływu wezwania z 22 lutego 2016 r., a więc od 26 lutego 2018 r. Wobec powyższego, w sytuacji gdzie Rada Miejska w R. nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, termin do złożenia skargi dla skarżącej wynosił sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Upłynął on zatem z dniem 26 kwietnia 2016 r.
Wskazać trzeba, że instytucji wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o której mowa w art. 101 u.s.g., nie można traktować jako czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie przez te same podmioty. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiłoby to działanie znaczenia prawnego. Z tego też względu ww. wezwanie jest czynnością prawną przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej sprawie nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. akt OSA 2/02; ONSA 2003/1/2).
Tym samym, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie (por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 754/08; postanowienie NSA z 24 stycznia 2012 r., II OSK 2/12 oraz postanowienie NSA z 27 września 2017 r., II OZ 969/17 - CBOSA). Dodać przy tym należy, że kluczowe znaczenie ma tu kwestia zakresu wezwania do usunięcia naruszenia (tj. czy wezwanie dotyczy całości uchwały czy też jej części), a nie tożsamość zarzutów zawartych w poszczególnych wezwaniach. Jest to konsekwencją tego, że sąd rozpoznający skargę na uchwałę rady gminy nie jest związany podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.; por. np. wyrok NSA 14 września 2012 r., II OSK 1541/12, CBOSA).
Stwierdzić zatem należy, że ponowne wniesienie przez skarżącą w dniu 29 maja 2018 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie mogło otworzyć skarżącej drogi do skutecznego złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może być uznane za prawnie skuteczne.
Ponieważ termin do wniesienia skargi upływał dla skarżącej w dniu 26 kwietnia 2016 r., a przedmiotowa skarga została wniesiona 20 lipca 2018 r., należy uznać, że skarga wniesiona w następstwie powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 29 maja 2018 r. jest spóźniona, wobec czego podlega odrzuceniu.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.