Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2006r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 w zw. z art. 105 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2003r. znak [...] odmawiającej wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, co do działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...], gmina I. i umorzył postępowanie organu I instancji.
Organ ustalając stan faktyczny w sprawie stwierdził, że decyzją z dnia [...] września 1998r. Wójt Gminy I. odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów wsi H., polegającej na usunięciu działki ewidencyjnej nr [...] i włączeniu części jej powierzchni do działki ewidencyjnej nr [...].
Odwołanie od decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] września 1998r. wniosła I. K. podnosząc, że jej wniosek dotyczył usunięcia z ewidencji wadliwego wpisu, a nie włączenia części powierzchni działki nr [...] do działki nr [...]. Ponadto stwierdziła, że wpis dotyczący działki nr [...], która w ewidencji wykazana jest jako droga we władaniu Urzędu Gminy I., nie ma podstawy prawnej. Granice i powierzchnia działki nr [...] wpisane do ewidencji gruntów nie mają odzwierciedlenia na gruncie, a określenie władającego jest niezgodne ze stanem faktycznym, bowiem teren ten jest we władaniu osób fizycznych.
Decyzją z dnia [...] października 1998r. wydaną z upoważnienia Wojewody [...] utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] września 1998r. podnosząc, że działka nr [...] uwidoczniona jest w ewidencji gruntów od czasu jej założenia tj. od 1963 roku.
W czasie zakładania ewidencji gruntów wsi H. wpisano jako władającego drogami w tym i drogą na działce nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Wydział Komunikacji, następnie zmieniono wpis na Okręgową Dyrekcję Dróg Publicznych w P., a obecnie jako władający wpisany jest Urząd Gminy I. -drogi powszechnego korzystania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 1999r. wydanym w sprawie sygn. akt USA 1785.98 uchylił decyzję z dnia [...] października 1998r. wydaną z upoważnienia Wojewody [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nie rozważyły należycie wniosku skarżącej, która kwestionowała wpis działki nr [...] jajo niezgodny z prawem i stanem władania na gruncie, już w chwili jego powstania. Zdaniem Sądu skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności tego wpisu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W dniu [...] września 2003r. Starosta Powiatu [...] wydał decyzję odmawiającą wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], gmina I. w odniesieniu do działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających jej ewentualne prawa do części dawnej nieruchomości hipotecznej, oznaczonej w księdze wieczystej "D. " jako działka nr [...].
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] w uzasadnieniu zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji stwierdził, że zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające.
Działka ewidencyjna nr [...] została wykazana w ewidencji gruntów i budynków w czasie jej zakładania. Zmiany tego wpisu można dokonać jedynie na podstawie dokumentów powstałych po dacie wykazania tej działki w ewidencji, z których wynikałoby, że jej obecny stan prawny jest odmienny od dotychczas wykazanego, bądź granice tej działki wymagają korekty w ewidencji, gdyż uległy zmianie na skutek działań prawnych.
Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że nie można zastosować sugerowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 1999r. trybu stwierdzenia nieważności wpisu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż przepis ten dotyczy stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych a wpis w ewidencji gruntów i budynków dotyczący działki nr [...] nie zaistniał na podstawie decyzji administracyjnej, lecz w wyniku czynności materialno-technicznej.
Stan faktyczny w terenie nie jest podstawą zmian w ewidencji gruntów i budynków. Rozbieżności między stanem prawnym a stanem faktycznym na gruncie mogą być uregulowane w postępowaniu cywilno-prawnym, bądź stan faktyczny winien być doprowadzony do stanu zgodnego ze stanem prawnym tak, aby nie następowało w terenie naruszenie czyjejś własności.
Organ odwoławczy wskazał, że odwołujące się od decyzji organu I instancji I. K. i A. F. są współwłaścicielkami działki ewidencyjnej nr [...], natomiast nie posiadają żadnych praw rzeczowych do gruntu oznaczonego jako działka nr [...]. W związku z tym, w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, zgodnie z treścią art. 28 kpa nie mają przymiotu strony, gdyż postępowanie to nie dotyczy ich interesu prawnego i w tej sytuacji podlegało ono umorzeniu.
Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2006r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły A. F. i I. K. wnosząc o uchylenie decyzji organów I i II instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżące zaskarżonej decyzji zarzuciły:
- 1. naruszenie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, poprzez odrzucenie przez organy I i II instancji oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 8 lutego 1999r.;
- 2. naruszenie art. 28 kpa poprzez odmowę uznania skarżących za strony postępowania;
- 3. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez niewywiązanie się przez organy z obowiązku zebrania całości materiału dowodowego i wyczerpującego jego rozpatrzenia oraz dokonanie jego oceny z pominięciem dowodów i dokumentów istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;
- 4. naruszenie art. 107 § 3 kpa gdyż z uzasadnienia decyzji nie wynika, które dowody organ uznał za wiarygodne, a które odrzucił lub którym odmówił wiary i dlaczego, ani jaki stan faktyczny i prawny organ ostatecznie uznał za ustalony.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 /, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i kontrolę tę sprawują pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi tutaj o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywanej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną / art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /.
Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.
W niniejszej sprawie, która toczy się na skutek wniosku I. K. z dnia 22 listopada 1997r., uzupełnionego pismami z dnia 12 stycznia 1998r. i z dnia 25 lutego 1998r., orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 1999r. wydanym w sprawie sygn. akt II S.A. 1785/98. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie I. K. kwestionowała wpis działki nr [...] jako niezgodny z prawem i stanem władania na gruncie, już w chwili jego powstania, domagając się stwierdzenia nieważności tego wpisu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że zadaniem właściwego w myśl art. 157 § 1 kpa organu administracji państwowej było wszczęcie, bądź też odmowa wszczęcia w tej sprawie postępowania na podstawie art. 157 § 2 i 3 kpa, w tym zbadanie, czy skarżącej w tym postępowaniu przysługuje przymiot strony.
W sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny przesądził kwestię trybu nieważnościowego, w jakim ma toczyć się postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem I. K. Ocena prawna zawarta w tym wyroku dotycząca trybu postępowania administracyjnego jako właściwego do rozpatrzenia wniosku jest wiążąca dla organu administracyjnego przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy jak i dla sądu orzekającego w tej sprawie.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998r. IIIRN 130/97 /OSNP 1999/1/2/ wyjaśnił, że zasada z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym / Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. /, w myśl której "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany, oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.
W dacie wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 8 lutego 1999r. w sprawie sygn. akt II S.A. 1785/98 obowiązywał art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Wykładnia zawarta w przytoczonym orzeczeniu Sądu Najwyższego jest aktualna również na gruncie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie - Tadeusz Woś i inni Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz str. 477.
Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie / por. wyrok NSA z 22 marca 1999r. IVSA 527/97 LEX nr 47275 /.
Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. / ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
Niezastosowanie się przez Starostę [...] i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] przy ponownym wydawaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej w wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 8 lutego 1999r. w sprawie sygn. akt II S.A. 1785/98, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że decyzje te są wadliwe. Okoliczność tę sąd bierze z urzędu pod uwagę, niezależnie od tego, czy została w skardze podniesiona / por. postanowienie NSA z 16 lutego 1998r. IVSA 975 LEX nr 43847, wyrok NSA z 22 marca 1999r. IVSA 527 LEX nr 47275, postanowienie NSA z 25 maja 2001 r. VSA 355/01 LEX nr 57181 /.
Naruszenie przez organy zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji, bez względu na poglądy prawne wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wniosek I. K. wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie nie uległ zmianie, co potwierdza treść skargi. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść wniosku strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego wniosek został skierowany.
W tej sytuacji, tak jak wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 1999r., właściwy w myśl art. art. 157 § 1 kpa organ administracji państwowej zbada możliwość wszczęcie, bądź też odmówi wszczęcia w tej sprawie postępowania na podstawie art. 157 § 2 i 3 kpa, w tym zbada, czy skarżącej w tym postępowaniu przysługuje przymiot strony.
Strona ma prawo oczekiwać, że jej żądanie będzie rozpatrzone zgodnie z wnioskiem, w tym z zastosowaniem właściwego trybu. Umożliwi to stronie weryfikację jej żądania w trybie instancyjnym w toku postępowania administracyjnego przed właściwymi organami jak również kontrolę sądowoadministracyjną wydanych decyzji administracyjnych.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.