Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 17 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2345/16

Uzasadnienie

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. Nr 32, poz. 982), zwana dalej "Planem", w części dotyczącej działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...].

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej "ustawą o samorządzie gminnym", Wojewoda Mazowiecki zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie gruntów" w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym", poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla przedmiotowych działek.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Planu w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do przedmiotowych działek.

Uzasadniając skargę wskazano, że:

1. - w ustaleniach planu miejscowego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń (art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym); organ sporządzający projekt planu uzgadnia go, stosownie do jego zakresu, z właściwymi organami, na podstawie przepisów szczególnych (art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym);
2. - na obszarze objętym Planem występują grunty leśne, stąd stosownie do art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym będą miały zastosowanie przepisy ustawy o ochronie gruntów, w tym art. 3 ust. 2 tej ustawy; stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów ochrona ta polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne; zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi;
3. - przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagające zgody, może być dokonane jedynie w planie miejscowym (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów); przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 tej ustawy w brzmieniu z 30 grudnia 2003 r.); w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że następuje to w formie decyzji administracyjnej;
4. - przedmiotowe działki w Planie przeznaczono pod zabudowę zagrodowo - mieszkaniową (jednostka terenowa MR/MN);
5. - organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody w trybie określonym w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów na zmianę przeznaczenia przedmiotowych działek; na działce ew. nr [...] (o pow. [...] ha) występują lasy i grunty leśne, oznaczone symbolem LsVI o pow. [...] ha, zaś na działce ew. nr [...] (o łącznej powierzchni [...] ha) występują lasy i grunty leśne oznaczone symbolami LsV o pow. [...] ha i LsVI o pow. [...] ha; stan taki istniał również w dniu uchwalenia Planu ([...] grudnia 2003 r.), co wynika z ewidencji gruntów;
6. - Gmina [...] wskazała (pismo z [...] czerwca 2016 r.), że w zasobach archiwum zakładowego Urzędu Gminy nie odnaleziono dokumentów zawierających zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowych działek; mając na uwadze fakt, iż od zainicjowania procesu sporządzania Planu ([...] grudnia 2002 r.) do jego uchwalenia ([...] grudnia 2003 r.) to Wojewoda [...] - w przypadku gruntów nie stanowiących własności Skarbu Państwa - był organem właściwym w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, przeprowadzono kwerendę archiwum zakładowego, ale w wyniku podjętych czynności nie stwierdzono, aby organ wykonawczy gminy w ogóle występował o taką zgodę;
7. - przedmiotowe działki w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. były położone w strefie [...] - rolniczo i klimatyczno - przyrodniczej, będącej w bezpośrednich powiązaniach przyrodniczych z obszarami [...] Parku Narodowego, dla której w pkt 4 tej uchwały w ustaleniach w zakresie gospodarki leśnej wskazano: "4.2. Zachowanie i rekultywacja istniejących terenów zalesionych. 4.3. Na zalesionych działkach budowlanych obowiązuje zachowanie istniejącego drzewostanu. 4.4. Rozproszone na obszarze gminy działki zalesione należy zgodnie z wymogami ochrony środowiska zachować jako tereny leśne. Realizacja budownictwa na w/w działkach, zaopiniowanych pozytywnie przez Wydział Leśnictwa Urzędu [...] /pismo [...] z dn. [...] grudnia 1983 r./, może być dopuszczona po uzyskaniu zgody odpowiednich władz leśnictwa"; takiej zgody, uzyskanej do planu ogólnego z 1993 r. - bądź do Planu - organ wykonawczy Gminy [...] nie przedłożył.

W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że:

1. - zgoda na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów ma charakter decyzji administracyjnej, która raz wydana obowiązuje, chyba że została w prawem przewidzianym trybie uchylona, zmieniona lub stwierdzono jej nieważność; nie jest dopuszczalne domaganie się wydania kolejnej decyzji w tym przedmiocie;
2. - dokumentu decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowych działek w poprzednio obowiązującym planie z 1993 r. nie ma w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy w [...] ani [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]; nie oznacza to jednak, że jej nie wydano; zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 1998 r. zmieniającego rozporządzenie dla instrukcji kancelaryjnej dla zespolonej administracji rządowej w województwie (Dz. U.1999 r. Nr 112, poz. 1320) zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne znajdują się pod symbolem klasyfikacyjnym 6112, a kategoria archiwalna w komórce macierzystej dla tego symbolu: B-5; kategoria ta oznacza, że Wojewoda [...] miał obowiązek przechowywania decyzji przez pięć lat od jej wydania, a potem brakowano dokumenty.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ brak podstaw do uznania, że uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia przedmiotowych działek na cele nieleśne.

Sąd podziela w całości zarzuty skargi i ich uzasadnienie. Zostały one przytoczone, stąd ich powtarzanie byłoby niezasadne.

Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, co następuje.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami organ planistyczny był zobowiązany w trybie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów zwrócić się do wojewody o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowych działek. Zgody takiej nie uzyskano. Gdyby było inaczej, pozostałby po niej ślad w archiwum organu właściwego do jej udzielenia, którym ówcześnie był Wojewoda [...]. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla zespolonej administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 161, poz. 1109 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", do dokumentacji niearchiwalnej oznaczonej symbolem "B" i cyframi arabskimi, określającymi liczbę lat przechowywania w archiwum zakładowym, zalicza się dokumentację mającą czasowo znaczenie praktyczne. Jak wynika z załącznika nr 9 do rozporządzenia materiały w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne sklasyfikowano w komórce macierzystej jako B5.

Oznacza to, że powinny być one przez 5 lat przechowywane w archiwum zakładowym. Gdyby przekazanie dokumentacji zawierającej decyzję o wyrażeniu zgody nastąpiło, to musiałoby ono być odzwierciedlone w stosownym spisie zdawczo-odbiorczym (§ 35 ust. 2 rozporządzenia). Spisu z informacjami o przekazaniu tego rodzaju dokumentacji jednak nie odnaleziono. Skoro nie przekazano jej do archiwum, nie mogła ona zostać brakowana.

Poza tym należy zaakcentować, że - jak należy wnosić - śladu o wydaniu decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowych działek nie ma również w archiwum zakładowym Urzędu Gminy w [...], gdzie powinna być przechowywana dokumentacji procedury planistycznej. Nieprawdopodobne jest więc, aby decyzja taka została wydana.

Błędna jest argumentacja organu, że decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowych działek została wydana w trakcie procedury planistycznej związanej z uchwaleniem poprzednio obowiązującego planu z 1993 r. Plan ten był mniej szczegółowy niż plan obecnie obowiązujący, ale zawierał w pkt 4 zakaz zabudowy gruntów leśnych, chyba że wyrażono stosowną zgodę (nie ma jej jednak w wyżej wskazanych archiwach). Ówczesny plan nie dopuszczał więc a priori możliwości zabudowy gruntów leśnych. Przy jego uchwalaniu nie była więc wymagana wstępna zgoda, wyrażana w formie decyzji. Aktualny plan miejscowy dopuszcza zaś wprost przeznaczenie na cele nieleśne gruntów oznaczonych jako lasy. Uzyskanie wstępnej zgody było więc bezwzględnie wymagane.

Podsumowując należy stwierdzić, że dokonanie w zaskarżonym planie miejscowym zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne powinno być poprzedzone wystąpieniem o uzyskanie zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów. Uchybienie w tym zakresie zalicza się do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji zapadło wobec treści art. 152 § 1 powyższej ustawy.