Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzją własną z dnia [...], nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...], znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] we wsi O., gmina B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że K. B. i A. B. w dniu [...] złożyli wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...], wskazując, że ustalone warunki zabudowy w tej decyzji dla działki nr ew.[...], położonej przy ul. [...] we wsi O., są inne od warunków zabudowy ustalonych dla tej działki we wcześniejszej decyzji Burmistrza nr [...] Dane zawarte w analizie odbiegają od rzeczywistości. Jako powód żądania stwierdzenie nieważności wskazali również niedoręczenie im decyzji z dnia [...], mimo że przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu, uniemożliwiając im wniesienie odwołania.
Kolegium, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z wnioskiem A. B., stwierdziło, że decyzja Kolegium z dnia [...] wydana w pierwszej instancji jest zgodna z przepisami prawa, bowiem w słusznie w niej wskazano, że przedmiotem rozważań o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej może być jedynie ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, dlatego nie można wychodzić poza ramy określone przez ustawodawcę w przepisach kpa.
Kolegium przytoczyło treść art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa i wskazało, że organ nadzoru zobowiązany jest dokonać analizy badanej decyzji pod względem wymienionych w tym przepisie przesłanek. Organ wskazał. że po ponownym przeanalizowaniu całości akt rozpoznawanej sprawy, stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek art. 156 § 1 kpa, decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się strony nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji w oparciu o kwestionowaną przez strony analizę nie stanowi o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Kolegium, w tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W przedmiotowej sprawie również brak było podstaw do stwierdzenia decyzji z uwagi na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, bowiem ustalenie warunków zabudowy dla tej samej działki przez Burmistrza Gminy B. nastąpiło dla dwóch różnych wnioskodawców. Decyzja z dnia [...] została wydana na wniosek A. B., zaś decyzja [...] na wniosek
M. S. Kolegium stwierdziło, że nie dostrzegło innych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...], nr [...], znak [...].
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. B., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] dla inwestycji na działce [...], położonej w O. w gminie [...], przy ul. [...], polegającej na budowie dwukondygnacyjnego domu jednorodzinnego. Skarżący podniósł, iż Burmistrz Gminy B. nie powiadomił go o wszczęciu postępowania, jak też nie został powiadomiony o decyzji nr [...], mimo że jest stroną tego postępowania. Zdaniem skarżącego decyzja nr [...] jest niezgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz została podjęta wbrew społecznemu oczekiwaniu. Kolegium w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odnosi się do powyższych przepisów, przytoczonego orzecznictwa oraz pomija fakt, że inwestor M. S., kupując działkę [...] doskonale wiedział jakie warunki zabudowy zostały dla tej działki zostały określone przez Burmistrza w decyzji nr [...].
Natomiast w decyzji nr [...] Burmistrz określa całkowicie inne warunki zabudowy dla tej działki. Skarżący podkreślił, że ustalone decyzją nr [...] warunki zabudowy są uprzywilejowane, bowiem pozwalają na budowę domu jednorodzinnego dwukondygnacyjnego, gdy tymczasem na wszystkich sąsiednich działkach Burmistrz w decyzjach ustalił warunki zabudowy dla domów jednorodzinnych parterowych lub parterowych z użytkowym poddaszem. Wszystkie te budynki są wkomponowane w otoczenie i strefę ochronną urbanistyczną [...] zgodnie z rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] Skarżący wskazał, że przedmiotowa decyzja została podpisana przez Burmistrza Gminy B., natomiast wyniki analizy i mapa, stanowiące załączniki do tej decyzji, zostały podpisane przez inną osobę, zatem został naruszony § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Niezapewnienie udziału stronom w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji ani nie powiadomieni9e o podjętej decyzji narusza zasadę równości wszystkich obywateli wobec prawa jaką gwarantuje Konstytucja.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Z art. 107 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. a także objaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.
W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego wskazuje się, że obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.
Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia
Nie można również nie zauważyć, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji, co oznacza, że ocenie Sądu podlega decyzja jako całość, czyli jej osnowa, jak i jej uzasadnienie. Zatem jeżeli uzasadnienie, ze względu na zawartą w nim treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością, powodującą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się ona kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96;
wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99).
W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] organ uchybił powyższym zasadom, bowiem treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do zacytowania treści art. 156 § 1 pkt 1 -7 kpa oraz do ogólnikowego stwierdzenia, że po przeanalizowaniu sprawy nie dopatrzył się aby decyzja Burmistrza Gminy B. z dnia [...] poddana kontroli w postępowaniu nadzorczym była dotknięta przesłanką nieważności, o której mowa w pkt 2 kpa, czy też przesłanką z pkt 3. Zabrakło w nim natomiast wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Inaczej ujmując, uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione jest treści przestawiającej proces przeprowadzonej w trybie nadzoru kontroli zgodności kwestionowanej decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Przypomnieć należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną w pierwszej instancji. W orzecznictwie podkreśla się, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz zobligowany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35).
W warunkach stwierdzenia, że zaskarżona decyzja w części obejmującej jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., Sąd nie mógł dokonać merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, której działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem. Na wyłączną kompetencję sądów administracyjnych do dokonywania oceny legalności zaskarżanych decyzji niejednokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (vide - wyrok z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt.
II OSK 12/06; wyrok z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 259/06, CBOSA).
Wobec stwierdzonego naruszenia art. 107 § 3 i art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.