Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. (dalej "decyzja z [...] lipca 2019r.“) Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej “Prezes PGWWP", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], (dalej "decyzja z [...] grudnia 2017 r.) odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], (dalej "decyzja z [...] czerwca 2014r.") udzielającej Okręgowi Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód jeziora [...] ([...]) za pomocą zastawki na rzece [...] oraz piętrzenie wód jeziora [...] za pomocą zastawki na wlocie rurociągu [...] (łączącego jezioro [...] z [...]).
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. udzielił Okręgowi Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód Jeziora [...] ([...]) za pomocą zastawki na rzece [...] oraz piętrzenie wód jeziora [...] za pomocą zastawki na wlocie rurociągu [...] (łączącego Jezioro [...] z [...]). Powyższa decyzja została wydana po przeprowadzeniu postepowania administracyjnego z wniosku Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., do którego załączony został operat wodnoprawny wraz z instrukcją gospodarowania wodą. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2014 r.
Pismo datowanym na 4 sierpnia 2017 r., złożonym w dniu 8 sierpnia 2017 r., P. Z. (dalej "Skarżący") złożył wniosek o wznowienie wyżej wymienionego postępowania argumentując, że nie był traktowany jako strona w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, nie otrzymał decyzji mimo, że w jego ocenie był stroną, gdyż jego grunty przylegają bezpośrednio do jeziora, a piętrzenie jeziora [...] ma wpływ na stan jego łąk.
Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2O17 r. wznowił postepowanie w sprawie zakończonej ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., uzasadniając, że w rozpatrywanej sprawie złożenie wniosku o wznowienie postepowania z przyczyny określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz.256 t.j., dalej "k.p.a") zostało dokonane przez osobę niebędącą strona tego postepowania.
W złożonym w dniu [...] stycznia 2018 r. odwołaniu Skarżący wskazał, że ustalony w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. poziom lustra wody jest niezgodny ze stanem oraz klasyfikacją należących do niego użytków rolnych, bo klasyfikacja ta wykonana była przed wybudowaniem zastawki na cieku [...] oraz przed wybudowaniem stacji pomp na rowie,, [...]" (były to poziomy naturalne). Skarżący wniósł o uznanie za stronę postępowania i uchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2O14 r. oraz o przywrócenie stosunków wodnych na należących do niego użytkach rolnych zgodnie z klasyfikacją lub ich wykupienie.
Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego brak było podstaw do uznania Skarżącego za stronę postepowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z dnia 17 czerwca 2014 r., w oparciu o przepis art. 127 ust.7 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U.2017.1121 t.j., dalej "Prawo wodne z 2001r."), gdyż zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód nie obejmuje gruntów, pozostających we władaniu Skarżącego, a w rezultacie wniosek o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został dokonany przez osobę niebędącą stroną tego postępowania.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o jej uchylenie w całości. Skarżący wniósł o uznanie go za stronę postępowania, a tym samym uchylenie decyzji z [...] czerwca 2014 roku. Wskazał, że jego skarga dotyczy utrzymania poziomu lustra wody jeziora [...]. Stwierdził, że w związku ze złożonym przez siebie odwołaniem już wówczas był stroną postępowania, lecz poza oględzinami przez przedstawicieli Starostwa [...] nie podjęto jakiejkolwiek reakcji, a podtapianie łąk następowało w dalszym ciągu. W związku z powyższym złożył w dniu [...] grudnia 2017 roku skargę do Prokuratury [...] w [...], a sprawa została skierowana do Sądu Rejonowego w [...], lecz do chwili obecnej brak prawomocnego wyroku.
W odpowiedzi na skargę Prezes PGWWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej - p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenie wskazanych okoliczności musi odbywać się przy zastosowaniu reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, co do prowadzenia postępowania dowodowego i przy pomocy środków dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a.
Granice orzekania przez organ II instancji wyznaczają ramy sprawy administracyjnej podlegającej ponownemu rozpoznaniu przez organ odwoławczy, zgodnie z treścią zasady dwuinstancyjności, nie zaś jedynie wnioski i zarzuty odwołania. Mają one jednak wpływ na zakres obowiązków tego organu. Jest on bowiem obowiązany rozpatrzyć i odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w treści odwołania. Wykonanie tego obowiązku ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości czynionych przez organ odwoławczy ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że twierdzenia, wnioski i zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu mieszczą się w pojęciu materiału dowodowego, o którym mowa w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., który - co należy podkreślić - musi zostać w całości i wnikliwie rozpatrzony przez organ. Powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego.
W przeciwnym razie może dojść do naruszenia art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy rozpatruje więc sprawę ponownie w jej całokształcie, mając na uwadze nie tylko powyższe przepisy, ale także ogólne reguły postępowania administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: II GSK 195/12, II GSK 392/11, II GSK 2333/11).
W orzecznictwie podkreśla się, że nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z tym, że odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343).
Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz prawnej oceny poczynionych w ten sposób ustaleń w świetle zastosowanych przepisów prawa, spoczywa na organie administracyjnym. Sąd nie może zastąpić organu w wykonaniu tego obowiązku, a to w myśl zasady, że nie czyni własnych ustaleń w sprawie, tylko ocenia zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka ocena możliwa jest jednak tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i odniesienia się do wszystkich istotnych dla oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego kwestii, tak żeby można było prześledzić tok rozumowania organu, który rozstrzygnął sprawę w uwarunkowaniach jej stanu faktycznego. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę tego stanu w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.
Przenosząc powyższe rozważania grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że ustalając krąg osób, które winny znaleźć się wśród uczestników postępowania zgodnie z art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego z 2001r., organ odwoławczy oparł się wyłącznie na operacie dołączonym do wniosku o pozwolenie wodnoprawne. Jednocześnie jednak należy zaważyć, że w aktach sprawy znajduje się decyzja o wcześniejszym pozwoleniu wodnoprawnym z [...] października 2003r., która poprzedzała to udzielone decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2014r. Parametry techniczne ówczesnego pozwolenia wodnoprawnego są zbliżone, a jeśli chodzi o rzędne piętrzenia – identyczne. W tamtym postepowaniu skarżący był uczestnikiem postępowania, a nadto została z nim zawarta ugoda w dniu 5 stycznia 1996 r. Wynikało z tego, że nieruchomość, której był właścicielem, była położona w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych zgodnie z art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego z 2001r.
Natomiast obecnie – zgodnie z operatem wodnoprawnym dołączonym do wniosku – jego nieruchomość nie jest już położona w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Organ odwoławczy winien się do tej kwestii szczegółowo odnieść, zwłaszcza, że skarżący twierdzi, że tereny jego nieruchomości przylegającej bezpośrednio do Jeziora [...] są zalewane na skutek używania urządzenia wodnego, które jest przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego z 2014r. Nadto z informacji wskazanych przez Skarżącego wynika, że toczy się postępowanie wykroczeniowe dotyczące zalania jego nieruchomości, kwestia ta winna być również zbadana przez organ odwoławczy.
Reasumując należy stwierdzić, iż organ administracji nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a. i w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ustali, czy skarżący spełnia kryteria z art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego z 2001r, a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3k.p.a.
Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Na podstawie art. 200p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (wpis).