Uzasadnienie
S. I. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") z [...] czerwca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewody") z [...] września 2017 r. orzekającą o odmowie udzielenia ww. cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 29 grudnia 2016r. S. I. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie mu zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. We wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały cudzoziemiec zadeklarował, że posiada narodowość polską, zaś w jego uzasadnieniu powołał się na swoje polskie pochodzenie. Oświadczył, iż jego dziadek ze strony ojca posiadał w przeszłości obywatelstwo polskie, a także wyraził zamiar osiedlenia się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe oraz plany założenia własnej firmy w branży transportowej. Do wniosku dołączył kserokopię paszportu oraz pełnomocnictwo.
Decyzją z [...] września 2017 r. Wojewoda [...] odmówił udzielenia S. I. zezwolenia na pobyt stały. W ocenie organu I instancji S. I. nie udokumentował, iż posiada polskie pochodzenie. Wnioskodawca zadeklarował we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały oraz do protokołu przesłuchania strony polską narodowość, jednak zdaniem organu nie wypełnił drugiej z przesłanek art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji i nie udokumentował, iż co najmniej jedno z jego rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków było narodowości polskiej. Podkreślono, że żaden z załączonych przez stronę dokumentów nie zawiera wpisu o polskiej narodowości przodków cudzoziemca.
Organ wyjaśnił, że w myśl przepisów przejściowych w związku z brakiem decyzji w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt stały panu S. I. przed dniem 1 maja 2017 r., tj. dniem wejścia w życie przepisów o zmianie ustawy o repatriacji i niektórych innych ustaw, powoływanie się na fakt posiadania obywatelstwa polskiego przez przodków wnioskodawcy jest niewystarczające dla uzyskania zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej z uwagi na art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. Załączone przez cudzoziemca dokumenty na dowód posiadania polskiego obywatelstwa przez dziadka wnioskodawcy pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały na podstawie art. 5 ust. 1 o repatriacji.
Organ zauważył, że dołączone przez stronę w dniu 23 marca 2017 r do akt sprawy dokumenty nie potwierdzały jednoznacznie, iż wymieniony w kserokopii Pierwszego Wypisu aktu sporządzonego u notariusza R. A. M. w 1930 r. nr [...] jako osoba o polskim obywatelstwie - pan N. J. to dziadek pana S. I., tj. pan M. Y., jak wynika z aktów stanu cywilnego załączonych przez stronę. W związku z powyższym Wojewoda [...] nie miał możliwości stwierdzić bezsprzecznie, iż była to jedna i ta sama osoba, a tym samym wydać decyzji pozytywnej w sprawie. Organ I instancji uznał, że wnioskodawca nie wykazał polskiego pochodzenia, ponieważ nie przedstawił dokumentów źródłowych, stwierdzających posiadanie przez swoich przodków polskiej narodowości w myśl art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.
W dniu 13 października 2017 r., tj. w ustawowym terminie, pełnomocnik strony złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. i udzielenie panu S. I. zezwolenia na pobyt stały.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] czerwca 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] września 2017 r.
W uzasadnieniu Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podtrzymał ustalenia organu I instancji, iż pan S. I. nie udokumentował, by co najmniej jedno z jego rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków było narodowości polskiej. Z uwagi zaś na fakt, iż cudzoziemiec nie spełnia pierwszej (z dwóch) przesłanki do udzielenia mu zezwolenia na pobyt stały określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji, ponieważ z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że jego przodkowie posiadali narodowość [...], organ odstąpił od zbadania posiadania przez aplikującego związków z polskością.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. I., wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). Dodatkowo nadmienił, że przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy zarówno organ I jak i II instancji nie wziął pod uwagę konstytucyjnej zasady "lex retro non agit" - prawo nie działa wstecz (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
Powołując się na orzecznictwo skarżący wskazał, że organ powinien uzasadnić odstąpienie od zasady lex retro non agit, a przepisy zmieniające stan prawny powinny w wyraźny sposób wskazywać uzasadnienie odstąpienia od tej konstytucyjnej zasady. Nadmienił także, że nowelizacja ustawy o repatriacji nie zawiera uzasadnienia odstąpienia od zasady lex retro non agit, a art. 10 ustawy o zmianie ustawy o repatriacji wyraźnie wskazuje na zasadę, którą powinny kierować się organy stosujące nowe przepisy przy rozpatrywaniu spraw na podstawie ustawy o repatriacji w brzmieniu wcześniejszym.
Wskazał także, że ustawa zmieniająca zawiera przepisy przejściowe, które wskazują na zasadność stosowania do wszczętych postępowań przepisów dotychczasowych. Zarówno organ I jak i II instancji dokonał zatem błędnej interpretacji ustawy zmieniającej oraz uprawdopodobnił naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, wynikającej z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a potwierdzonej w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego w Kodeksie postępowania administracyjnego w rozdziale 2.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej odrzucenie, zaś w przypadku braku podstaw do jej odrzucenia o jej oddalenie, podtrzymując własne stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Jak wynika z okoliczności sprawy podstawą odmowy wydania zezwolenia na pobyt stały było stwierdzenie przez organy, że S. I. nie spełnia przesłanek określonych w art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, wobec nie wykazania że co najmniej jedno z rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków było narodowości polskiej. Powyższe zaś oznacza, że skarżący nie wykazał spełnienia przesłanki określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji, znajdującej zastosowanie w sprawie w oparciu o przepis ustępu 2 art. 195 ustawy o cudzoziemcach.
Nie przesądzając na tym etapie czy skarżący spełnia przesłanki do udzielenia mu zezwolenia na pobyt stały, Sąd wskazuje, że stanowisko organu II instancji w zakresie zasad oceny przez organy spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki odnoszącej się do polskiego pochodzenia, jest nieprawidłowe.
Należy bowiem przypomnieć, że w ocenie organu odwoławczego, wobec brzmienia art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach obowiązującego w dniu orzekania przez ten organ, do ustalenia polskiego pochodzenia osoby ubiegającej się o udzielenie jej zezwolenia na pobyt stały w związku z jej polskim pochodzeniem oraz zamiarem osiedlenia się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe, tj. osoby o której mowa w art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, znajdował zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji. W myśl tego ostatniego zaś przepisu za osobę polskiego pochodzenia uznaje się osobę deklarującą narodowość polską oraz spełniającą łącznie dwa warunki.
Po pierwsze co najmniej jedno z rodziców lub dziadków tej osoby albo dwoje jej pradziadków było narodowości polskiej, po drugie zaś wykaże ona swój związek z polskością. Przy tym organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 6 ustawy o repatriacji, bowiem ust. 2 art. 195 ustawy o cudzoziemcach odsyła wyłącznie do art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji.
W tym miejscu należy zatem wskazać, że organ odwoławczy nie uwzględnił zmiany przepisów jaka nastąpiła w toku postępowania odwoławczego. W dniu 12 lutego 2018 r., a zatem już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, zmianie uległa treść art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. W konsekwencji od dnia 12 lutego 2018 r. do ustalenia polskiego pochodzenia osoby, o której mowa w ust. 1 pkt 3 art. 195, stosuje się przepisy art. 5 ust. 1 oraz odpowiednio przepisy art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o repatriacji. Już sam ten fakt, że organ nie zastosował w sprawie przepisów obowiązujących w dniu orzekania, stanowi o naruszeniu art. 6 k.p.a. i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Stosownie do tego przepisu organy orzekają na podstawie przepisów prawa, przy czym swoje rozstrzygnięcia wydają na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania decyzji, chyba że przepisy nowego aktu stanowią inaczej, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca.
Nadto Sąd zauważa, że uzasadnienie zawarte w decyzji organu II instancji nie wskazuje, z jakich przyczyn organ uznał, że przesłanka wymieniona w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji nie została spełniona. Organ nie wyjaśnił bowiem w jaki sposób należy rozumieć pojęcie "narodowość polska", ani w jaki sposób można stwierdzić, czy wstępni skarżącego taką narodowość posiadali. Powyższe samo w sobie przesądza o braku wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, co stanowi o naruszeniu art. 7, 77 k.p.a. Dodatkowo zaś, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ utożsamia pojęcie "narodowość" z pojęciem "obywatelstwo" nie wyjaśniając przyczyn takiego utożsamienia. To zaś uchybienie stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.
Wyżej wskazane naruszenia doprowadziły Sąd do przekonania, że zaskarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Niemniej, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie konieczne jest również wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji I instancji, z powodów przedstawionych poniżej.
Istotą udzielenia zgody na pobyt stały jest spełnienie przez ubiegającego się warunku pochodzenia polskiego. Kwestia "pochodzenia polskiego" została zaś uregulowana w art. 5 (i – na etapie wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji – art.
6) ustawy o repatriacji. W rozpoznanej sprawie natomiast zarówno decyzja organu I, jak i II instancji, pomija treść art. 5 ust. 3 ustawy o repatriacji, stanowiącego, że warunek określony w ust. 1 pkt 1 uważa się za spełniony, jeżeli co najmniej jedno z rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków wnioskodawcy potwierdziło swoją przynależność do Narodu Polskiego przez, w szczególności, pielęgnowanie polskich tradycji i zwyczajów. Organy badając niniejszą sprawę w ogóle nie odniosły się do treści tego przepisu. Tymczasem należy z całą mocą podkreślić, że skoro obowiązujący w dniu wydania decyzji organu I instancji, jak i – w zmodyfikowanym brzmieniu – w dniu wydania decyzji organu II instancji, przepis art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach odsyłał przy ustalaniu pochodzenia polskiego do art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji i jednocześnie ten ostatni przepis wprowadził kryterium "narodowości polskiej", to jak najbardziej dla ustalenia czy owo kryterium zostało w danym przypadku spełnione, powinien znajdować zastosowanie przepis tej ostatniej ustawy wyjaśniający sytuację, w której uważa się że dany warunek został spełniony. Przepisem tym jest natomiast art. 5 ust. 3 ustawy o repatriacji, stanowiący, że warunek określony w ust. 1 pkt 1 (tj. warunek posiadania przez co najmniej jedno z jej rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków narodowości polskiej) uważa się za spełniony, jeżeli co najmniej jedno z rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków wnioskodawcy potwierdziło swoją przynależność do Narodu Polskiego przez, w szczególności, pielęgnowanie polskich tradycji i zwyczajów. Zatem – w ocenie Sądu – organy orzekające w sprawie winny były ustalić spełnienie przez skarżącego warunku "polskiego pochodzenia" stosownie do regulacji zawartych w art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji w związku z art. 5 ust. 3 tej ostatniej ustawy. Z przywołanych przepisów ustawy o repatriacji, zdaniem Sądu, wynika że pojęcie "narodowość" nie jest tożsame z pojęciem "obywatelstwo". Narodowość to bowiem deklarowana przynależność do danego Narodu.
Nadto Sąd zwraca również uwagę, że w art. 6 ust. 1 i 2 ustawodawca wymienił rodzaje środków dowodowych, które mają potwierdzać polskie pochodzenie. Dowodami tymi są dokumenty wydane przez polskie władze państwowe i kościelne, oraz wydane przez władze byłego [...] dotyczące wnioskodawcy lub jego wstępnych. Dalej ustawodawca wymienił rodzaje tych dowodów wskazując na takie jak: polskie dokumenty tożsamości, akty stanu cywilnego i ich odpisy, metryki chrztu, które poświadczają związek z polskością, dokumenty potwierdzające odbywanie służby wojskowej w Wojsku Polskim lub potwierdzające fakt deportacji albo uwięzienia zawierające wpis informujący o narodowości polskiej, lub inne dokumenty urzędowe zawierające wpis o narodowości polskiej. W ust. 2 wskazano zaś na takie dowody jak dokumenty o rehabilitacji osoby deportowanej zawierające wpis informujący o narodowości polskiej lub inne potwierdzające prześladowanie osoby ze względu na polskie pochodzenie.
Analiza tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że katalog ten nie jest katalogiem zamkniętym, skoro ustawodawca zarówno w ust. 1 jak i 2 użył określenia "w szczególności". Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 546/15 (LEX nr 2199037). W przywołanym wyroku NSA również wskazał, że za taką interpretacją przepisu art. 6 ust. 1 i 2 przemawia również wykładnia systemowa. Art. 7 k.p.a. wskazuje bowiem, że organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
Jednocześnie ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego wprowadził bardzo szeroki, otwarty katalog środków dowodowych, wskazując, że za dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Niewątpliwie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o repatriacji stanowi lex specialis w stosunku do art. 75 § 1 k.p.a., jednakże nie zawiera on zakazu stosowania innych środków dowodowych niż wymienione expresis verbis w tej ustawie. Przepis ten ma jedynie pomóc wnioskodawcy w udowodnieniu posiadania polskiego pochodzenia poprzez konkretyzację tych środków, co nie oznacza, że wnioskodawca nie może skorzystać z innych dowodów, jeżeli potwierdzają one zaistnienie omawianej przesłanki.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela i przytoczył go celem zwrócenia uwagi organów orzekających w sprawie na konieczność zastosowania tych przepisów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przy jednoczesnym przyjęciu przedstawionej w wyroku NSA wykładni tego przepisu. Jak już było sygnalizowane wcześniej, obecnie przepis art. 6 ustawy o repatriacji, znajduje zastosowanie w oparciu o brzmienie art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, w sprawach dotyczących udzielenia zgody na pobyt stały.
Podsumowując powyższe rozważania Sąd stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji zostało wydane z naruszeniem art. 6, 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o repatriacji, a naruszenie to polegało na nieprawidłowym niezastosowaniu tych przepisów (art. 6 ust. 2 przez organ odwoławczy a art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 przez organ I instancji). Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu i zastosować przepisy obowiązujące w dniu orzekania, należycie wyjaśniając przesłanki jakimi się kieruje przy wydawaniu decyzji. W szczególności rzeczą organu będzie ustalenie i wyjaśnienie rozumienia pojęcia "narodowość polska" w kontekście żądania przez organy w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonych decyzji "udokumentowania" przez skarżącego posiadania przez niego i jego przodków "narodowości polskiej".
Mając na uwadze stwierdzone uchybienia, Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.