Uzasadnienie
UZASADANIENIE
W dniu 2 kwietnia 2013 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. wpłynął wniosek Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o dokonanie z urzędu zmiany stanowiska wyrażonego w sentencji postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], stwierdzającego brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji i wydanie nowego postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko.
Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 28 marca 2013 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany postanowienia własnego z dnia [...] grudnia 2012 r. Organ pierwszej instancji wskazał, iż wydając postanowienia, co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko działa na wniosek organu prowadzącego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przedmiotowej sprawie na wniosek Prezydenta W. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. podkreślił, iż jedynie na wniosek organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci ciepłowniczej o średnicy 2xDn600 mm i długości ok. 350 m w technologii preizolowanej zasilającej w ciepło osiedle mieszkaniowe na obszarze byłych ZM U. przy ul. [...] zlokalizowanej na działkach z obrębu [...] o nr ewid.: [...],[...],[...],[...] w Dzielnicy [...] m. W., może ponownie zająć stanowisko w sprawie co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Ponadto organ zauważył, iż zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień nie mają zastosowania przepisy umożliwiające zmianę tego typu rozstrzygnięć, a tym samym brak jest podstaw prawnych do zmiany stanowiska wyrażonego w sentencji postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r., w sposób wskazany przez Spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., zażalenie wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Spółka wskazała, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. bezpodstawnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stanowiska co do braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. inwestycji na środowisko, w sytuacji kiedy był w posiadaniu informacji wskazujących na brak możliwości wybudowania przedmiotowej sieci ciepłowniczej w bezpiecznej odległości od już istniejących, czynnych sieci Spółki [...] Sp. z o.o., ze względu na uzbrojenie sieciowe terenu, na którym planowane jest ww. przedsięwzięcie.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. po rozpoznaniu zażalenia Spółki [...] Sp. z o.o., z siedzibą w W. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany postanowienia własnego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], stwierdzającego brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie sieci ciepłowniczej o średnicy 2xDn600 mm i długości ok. 350 m w technologii preizolowanej zasilającej w ciepło osiedle mieszkaniowe na obszarze byłych ZM U. przy ul. [...] zlokalizowanej na działkach z obrębu [...] o nr ewid.: [...],[...],[...],[...] w Dzielnicy [...] m. W., orzekł o utrzymaniu w mocy ww. postanowienia.
W uzasadnieniu wskazano, iż postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 30 kwietnia 2013 r. nie narusza normy art. 61 a § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji słusznie uznał, iż nie ma podstawy materialnoprawnej, która umożliwiałaby mu rozpatrzenie żądania zawartego we wniosku, z dnia 28 marca 2013 r., w trybie administracyjnym. Stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. zostało wyrażone w formie postanowienia, w stosunku do którego nie ma możliwości zastosowania przepisów kpa w zakresie zmiany. Ponadto stanowisko to ma charakter opinii, która jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji i nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego postanowienie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Dopiero stanowisko wyrażone przez organ prowadzący postępowanie, w przedmiotowej sprawie przez Prezydenta m. W., będzie stanowiskiem wiążącym wnioskodawcę co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanej inwestycji.
Pismem z dnia 11 września 2013r. Spółka [...] Sp. z o.o., z siedzibą w W. wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy żądanie wniesione zostało przez stronę oraz art. 123 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie może zmienić własnej opinii.
Zdaniem skarżącej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien uznać iż postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest zaskarżalne, albowiem pojawiły się w sprawie nowe okoliczności, które mają zasadnicze znaczenie dla wyrażenia opinii w przedmiocie sporządzania raportu oddziaływania na środowisko. Już na etapie wydawania postanowienia z dnia [...] grudnia 2012r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien mieć wiedzę na temat skali przedsięwzięcia, istnieje więc podstawa do jego zmiany.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Powodem uchylenia decyzji jest również naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany postanowienia własnego z dnia [...] grudnia 2012 r., stwierdzającego brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie sieci ciepłowniczej o średnicy 2xDn600 mm i długości ok. 350 m w technologii preizolowanej zasilającej w ciepło osiedle mieszkaniowe na obszarze byłych ZM U. przy ul. [...] zlokalizowanej na działkach z obrębu [...] o nr ewid.: [...],[...],[...],[...] w Dzielnicy [...] m. W. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61a ww. ustawy, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Stosownie do treści art. 61 a § 1 k.p.a. istnieją dwie niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
W niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się zmiany postanowienia własnego z dnia [...] grudnia 2012 r., stwierdzającego brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie sieci ciepłowniczej o średnicy 2xDn600 mm i długości ok. 350 m w technologii preizolowanej zasilającej w ciepło osiedle mieszkaniowe na obszarze byłych ZM U. przy ul. [...] zlokalizowanej na działkach z obrębu [...] o nr ewid.: [...],[...],[...],[...] w Dzielnicy [...] m. W. W ocenie skarżącej wskazane przez nią nowe okoliczności związane z realizacją planowanej inwestycji wskazują na konieczność sporządzenia raportu i przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Stosownie do treści art. 63 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństw w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stwierdza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w drodze postanowienia, po wcześniejszym zasięgnięciu opinii m.in. regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Jak zasadnie wskazały jednak orzekające w sprawie organy stanowisko wyrażone przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska ma jedynie charakter opinii, przybierającej formę niezaskarżalnego postanowienia wydanego w trybie art. 123 § 1 k.p.a. Postępowanie w ramach, którego wydawana jest opinia dotycząca konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma charakter wpadkowy w stosunku do sprawy głównej, a więc wydane w jego toku stanowisko nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.
Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, iż opinia, o której mowa w art. 64 ust. 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie jest wiążącą dla organu rozstrzygającego o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (por.: wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 stycznia 2011 r., II SA/Lu 698/10, LEX nr 953316; podobnie także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2011 r., II SA/Gd 698/10, LEX nr 690215; także wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 listopada 2009 r., II SA/Ke 523/09, LEX nr 589135). Podmiot kwestionujący prawidłowość takiej opinii będzie więc mógł to uczynić w zażaleniu wnoszonym na podstawie art. 65 ust. 2 ustawy.
A zatem wobec podniesionych przez inwestora okoliczności związanych z wpływem planowanej inwestycji na środowisko, stwierdzić należy iż to do organu prowadzącego główne postępowanie tj. Prezydenta W. należy podjęcie stosownych działań zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii. Albowiem organ wydający postanowienie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie jest związany poglądami wypowiedzianymi przez organy współdziałające. Natomiast zarówno w przypadku akceptacji stanowiska organów opiniujących, jak i ich odrzucenia organ wydający postanowienie kończące ten etap postępowania powinien wskazać – zgodnie z regułami ogólnymi wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. – jakimi okolicznościami faktycznymi (znajdującymi potwierdzenie w materiale dowodowym) kierował się w tym zakresie oraz odnieść się do przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 i 2 ustawy (co wynika bezpośrednio z art. 65 ust. 1 ustawy).
Niezależnie od powyższego słusznie wskazano, iż zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 k.p.a. oraz art. 109-113 k.p.a. natomiast do postanowień, od których przysługuje zażalenie- również przepisy art. 145-153 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że w przypadku takich postanowień zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zatem w stosunku do postanowień ustawodawca nie przewidział zastosowania instytucji zmiany, wskazanej w art. 154-155 k.p.a.
Wobec powyższego istniały podstawy do odmowy wszczęci postępowania stosownie do treści art. 61 a § 1 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.