Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1995 r. (sprostowaną postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 1997 r.), nr [...], Wojewoda [...] przekazał na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości rolne położone na terenie gminy W. o łącznej pow. [...] ha. Wnioskiem z dnia [...] października 2006 r., nr [...], Prezydent W. wystąpił o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważności ww. decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], położonej na terenie W., [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] w powyższej części, podnosząc w uzasadnieniu, że istniały podstawy do przekazania przedmiotowej działki na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Następnie Prezydent W. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpatrzeniu którego decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...],
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie.
Pismem z dnia 18 października 2012 r., S. [...] w W. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], ze względu na to, że będąc właścicielem działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, położonej na terenie W. w [...], nie brała udziału w postępowaniu nieważnościowym.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], wznowił postępowanie w omawianej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], stwierdził, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], wydana została z naruszeniem prawa, ale nie uchylił tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 §2 k.p.a.). Zgodnie z pouczeniem S. [...] w W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. [...] w W. podniosła, że działka nr [...] z obrębu [...] nie spełniała warunków, aby uznać ją za nieruchomość rolną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i przekazać Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, bowiem nie była użytkowana rolniczo, i została zabudowana budynkami mieszkalnymi, w tym wielorodzinnymi, które nie były związane z działalnością rolniczą.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], oraz z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], zostały wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż S. [...] w W., będąc właścicielem działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha położonej na terenie W. w [...], bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie jednak organ uznał, że powyższe naruszenie normy prawa procesowego nie ma wpływu na sposób merytorycznego rozstrzygnięcia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi omawianej sprawy. Z akt sprawy zdaniem organu jednoznacznie bowiem wynika, że istniały podstawy, aby decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r., (sprostowaną postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 1997 r.), przekazać działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.
Z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] listopada 1998 r. w sprawie wydania i przekazania do zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Skarbu Państwa znajdujących się w użytkowaniu wieczystym S. [...] w W. wynika, iż wnioskowane grunty mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w rozumieniu art. 46 K.c. W myśl art. 461 K.c. działka nr [...] stanowiła użytki rolne zabudowane. Jednocześnie grunty te stanowiły własność Skarbu Państwa. Skoro zatem wnioskowane grunty, na dzień wydania kwestionowanej decyzji Wojewody [...], stanowiły nieruchomość rolną i spełniały warunki do przekazania ich na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, to decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r., nie naruszała przepisów stanowiących podstawę jej wydania, tj. art. 1 pkt 1, art. 17 ust.1 i art. 19 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.
Należy podkreślić, że z treści art. 1 tej ustawy wynika, iż wystarczające było, aby przekazywane grunty stanowiły nieruchomości rolne w rozumieniu art. 46 K.c. lub były przeznaczone na cele gospodarki rolnej. Odnosząc się podniesionego zarzutu, że działka nr [...] "została zabudowana budynkami, w tym mieszkalnymi wielorodzinnymi" organ podkreślił, że działka ta została przekazana w ramach dużego kompleksu gruntów rolnych stanowiących zorganizowaną całość gospodarczą, która mogła obejmować również domy mieszkalne (w tym budynki wielomieszkaniowe) zamieszkałe przez rolników i służące potrzebom działalności rolniczej.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent W. Zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dacie wydania decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] i sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego, teren przedmiotowej działki, zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków, nie stanowił gruntów rolnych, bowiem został oznaczony w ewidencji jako Bi - inne tereny zabudowane i zaliczony został do grupy rejestrowej VI b - inne grunty pozostające w indywidualnym władaniu i nie stanowiące gospodarstw. W/w rejestr gruntów i budynków przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].02.1995 r. Powyższy sposób korzystania nieruchomości ujawniony jest także w [...] - Bi (inne tereny zabudowane).
Teren działki nr [...] z obrębu [...], zgodnie z danymi z protokołu zdawczo- odbiorczego z dnia [...].11.1998 r., stanowił "bazę" [...] S[...] w W. Na jej terenie zlokalizowane są trzy budynki mieszkalne wielorodzinne wybudowane przed 1970 r., oraz inne budynkami niemieszkalne, co potwierdza załączony wypis i wyrys z mapy ewidencji gruntów i budynków wraz z wypisem z kartoteki budynków znak: [...].
Zgodnie zaś z perspektywicznym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej
W. w dniu [...]12.1982 r. " przedmiotowa działka znajdowała się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 29MK2/MN tj. na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z usługami. Plan ten obowiązywał do końca października 1992 r. Następnie uchwalono Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...].09.1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1992 r., Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym, przedmiotowa działka znajdowała się w obszarze MU-24 - tj. strefie o funkcjach mieszkaniowo-usługowych. W/w miejscowy plan obowiązywał od 1 listopada 1992 r. do 31 grudnia 2003 r. Obecnie przedmiotowa działka znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie zatem skarżącego działka nr [...] nie spełniała warunków aby uznać ją za nieruchomością rolną (grunt rolny) w rozumieniu Kodeksu Cywilnego i przekazać Agencji, bowiem nie była i nie jest wykorzystywana rolniczo, została zabudowana budynkami, w tym mieszkalnymi wielorodzinnymi, które nie były zawiązane z działalnością rolniczą. Ponadto w/w działka w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie została przeznaczona na cele rolnicze lecz pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Dokonując kontroli zaskarżonej w sprawie decyzji Sąd uznał, iż wydana ona została z naruszeniem art. 7, 77§1 i 107§3 k.p.a w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.
W sprawie nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym- wznowienia postępowania, w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a., z którego wynika, że w przypadku gdy w wyniku postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wykazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Natomiast z art. 146 § 2 wynika, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca swej istocie decyzji dotychczasowej.
Z powołanych powyżej przepisów wynika, że celem wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a., bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a.. Natomiast podstawowym elementem odróżniającym postępowanie administracyjne trybu zwykłego od trybu nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania, jest przedmiot postępowania. W trybie zwykłym postępowanie wszczyna się w celu rozpatrzenia interesów prawnych lub obowiązków stron, zaś postępowanie w trybie nadzwyczajnym ma za przedmiot dalszy byt prawny samej decyzji, a przypadku ustalenia określonego rodzaju wadliwości decyzji, organ w postępowaniu nadzwyczajnym - wznowieniowym uchyla kontrolowaną decyzję.
W rozpoznawanej sprawie, w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego organ uznał, że słusznie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1995 Wojewody [...] w części, dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], położonej na terenie W., [...], bowiem istniały podstawy do przekazania przedmiotowej działki na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wnioskowane grunty mogły być bowiem wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w rozumieniu art. 46 K.c. W myśl art. 461 K.c. działka nr [...] stanowiła użytki rolne zabudowane.
Jednocześnie grunty te stanowiły własność Skarbu Państwa. Na powyższe rozstrzygnięcie nie może mieć także wpływu okoliczność, że działka nr [...] "została zabudowana budynkami, w tym mieszkalnymi wielorodzinnymi" bowiem działka została przekazana w ramach dużego kompleksu gruntów rolnych stanowiących zorganizowaną całość gospodarczą, która mogła obejmować również domy mieszkalne (w tym budynki wielomieszkaniowe) zamieszkałe przez rolników i służące potrzebom działalności rolniczej.
Rozpoznając przedmiotową sprawę należy wskazać, iż kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja nr [...] z dnia [...] marca 1995 Wojewody [...] wydana została w oparciu o art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.
W myśl art. 17 ust. 1 nieruchomości określone w art. 1 i 2 tej ustawy, nie stanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegały przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Zgodnie z art. 1 omawianej ustawy były to m.in. nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego i inne nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Natomiast zgodnie z art. 19 powołanej ustawy z przekazania nieruchomości rolnych sporządza się protokół zdawczo-odbiorczy, który zawiera spis z natury przejmowanych składników majątku.
Według art. 461 Kodeksu cywilnego nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Zgodnie zaś z art. 55 3 K.c za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.
Co do zasady zgodzić się zatem należy z organem, że w sytuacji gdy budynek mieszkalnym w tym wielorodzinny służący potrzebom działalności rolniczej, to tworzy on zorganizowaną całość gospodarczą z gruntami rolnymi.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy okoliczność ta nie została jednak wyjaśniona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ swoje rozstrzygnięcie oparł o dane wynikające w protokołu zdawczo -odbiorczego sporządzonego w 1998r., z którego wynika, że działka nr [...] stanowi grunt rolny zabudowany B-R. Tymczasem jak słusznie podnosi strona skarżąca w akta sprawy znajduje się dokument świadczący o tym, że teren przedmiotowej działki, zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków, nie stanowił gruntów rolnych, bowiem został oznaczony w ewidencji jako Bi - inne tereny zabudowane. W/w rejestr gruntów i budynków przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].02.1995 r.
Tym samym mając na uwadze, iż zgodnie z art. 1 w/w ustawy przedmiotem przekazania na rzecz Agencji mogły być jedynie nieruchomości rolne, obowiązkiem organu jest rzetelne wyjaśnienie jaki charakter miała działka nr [...] (rolny czy budowlany).
W tych okolicznościach Sąd w pkt. 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję zaś w pkt. 2 w oparciu o art. 200 w/w ustawy orzekł o zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego.