Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 19 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2429/20

Uzasadnienie

Rada Miasta [...] (dalej: organ, Rada) na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], podjęła uchwałę nr [...] z [...] maja 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...].

W piśmie z 29 czerwca 2017 r. Prokurator Okręgowy w [...] (dalej: skarżący, Prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę.

1. 1. Na podstawie art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 2a w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016. 718 ze zm.) zaskarżył w części uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] maja 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...].
2. 2. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa i wprowadzenie uregulowań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej: ustawa) oraz § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2002 r., Nr 100, poz. 908) przez:
3. a. uregulowanie w § 3 ust. 1 pkt. 15 Regulaminu, że na terenie nieruchomości utrzymuje się czystość i porządek przez prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych w zakresie obejmującym odpady budowlane i rozbiórkowe z robót budowlanych prowadzonych we własnym zakresie przez właścicieli nieruchomości;
4. b. powtórzenie w § 3 ust. 3 Regulaminu zapisów ustawowych nakładających na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów;
5. c. nieprawidłowe uregulowanie w § 3 ust. 6 Regulaminu obowiązku uprzątnięcia chodnika z błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, który powinien być realizowany przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów oraz podjęcie działań likwidujących lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika;
6. d. uregulowanie w § 4 ust. 3 Regulaminu, że dopuszcza się doraźnie naprawy i regulację własnych pojazdów samochodowych osób fizycznych nie będących przedsiębiorcami pod warunkiem że prace te nie będą stwarzały uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości;
7. e. zobowiązanie w § 5 ust. 1 oraz § 5 ust. 5 Regulaminu do stosowania na terenie nieruchomości pojemników i worków do zbierania odpadów komunalnych;
8. f. nałożenie w § 8 ust. 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne obowiązku dezynfekowania pojemników każdorazowo w przypadku uciążliwości odorowej oraz uregulowanie, że w przypadku dzierżawy pojemników wykonawcę obowiązku określa umowa dzierżawy;
9. g. zobowiązanie w § 8 ust. 3 Regulaminu właścicieli nieruchomości do odpowiedniego ustawiania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych;
10. h. zobowiązanie w § 8 ust. 4 regulaminu właścicieli nieruchomości do przygotowania miejsc ustawienia pojemników na odpady komunalne oraz utrzymanie tych miejsc w czystości i porządku;
11. i. zobowiązanie w § 12 ust. 2 pkt. 1 Regulaminu właścicieli lub opiekunów psów do posiadania podczas wyprowadzania psa na spacer odpowiednich narzędzi do usuwania odchodów i innych zanieczyszczeń pozostawionych przez psa;
12. j. wprowadzenie w § 12 ust. 2 pkt. 2 obowiązku wyprowadzania psów na tereny użytku publicznego wyłącznie na uwięzi i w kagańcu;
13. k. wprowadzenie w § 12 ust. 5 Regulaminu regulacji dotyczącej zwierząt egzotycznych;
14. l. nałożenie w § 13 ust. 2 lit. b Regulaminu na właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolnej obowiązku nie powodowania wobec osób trzecich uciążliwości takich jak hałasy odory czy podobne;
15. m. wprowadzenie w § 13 ust. 2 lit. d Regulaminu zapisów dotyczących zasad lokalizacji uli na nieruchomości w celu zminimalizowania uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich.
16. 3. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów: § 3 ust. 1 pkt. 15, § 3 ust. 3, § 3 ust. 6, § 4 ust. 3, § 5 ust. 1, § 5 ust. 5, § 8 ust. 2, § 8 ust. 3, § 8 ust. 4, § 12 ust. 2 pkt. 1, § 12 ust. 2 pkt. 2, § 12 ust. 5, § 13 ust. 2 lit. b, § 13 ust. 2 lit. d Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] maja 2016 r.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto treść postawionych zarzutów przedstawiając argumenty potwierdzające według skarżącego, ich zasadność.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że nie uznaje zarzutów Prokuratora Okręgowego w [...] za zasadne, przekładając jednocześnie następujące stanowisko. Odnosząc się do twierdzenia Prokuratora, że przepis z § 3 ust. 1 pkt 15 Regulaminu wprowadzający treść, że na terenie nieruchomości utrzymuje się czystość i porządek przez prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych w zakresie obejmującym odpady budowlane i rozbiórkowe z robót budowlanych we własnym zakresie, w sposób istotny narusza prawo, Rada wskazała, że skarżony przepis Regulaminu uwzględnia, że tylko odpad wytworzony przez mieszkańca jest odpadem komunalnym i podlega selektywnemu zbieraniu.

Natomiast odpad budowlany i rozbiórkowy wytworzony podczas świadczenia usług budowlanych i rozbiórkowych w gospodarstwie domowym, w świetle przytoczonej definicji, należy do wytwórcy odpadu - podmiotu wykonującego usługę, nie jest więc odpadem komunalnym i podlega przepisom ustawy o odpadach.

Według Rady, wbrew temu, co twierdzi w skardze, przepis § 3 pkt 15 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...], wprowadzonego uchwałą Rady Miasta [...] z [...] maja 2016 r., nie wprowadza niedopuszczalnego, w myśl przepisów ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ograniczenia odbierania odpadów budowlanych i rozbiórkowych, pochodzących od podmiotów nieprowadzących działalności gospodarczej, lecz mówi tylko o obowiązku selektywnego zbierania takich odpadów, mieści się więc w regulacji określonej przepisem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W ocenie Rady, nie jest trafny również zarzut Prokuratora dotyczący braku możliwości określenia w Regulaminie obowiązku właścicieli nieruchomości stosowania do zbierania odpadów komunalnych worków, jak również nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku dezynfekowania pojemników. Rada uważa, że art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości, daje bowiem radzie gminy podstawę do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, warunków ich rozmieszczania i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b. liczby osób korzystających z tych pojemników. Tak sformułowany przepis upoważnia Radę do określenia sposobu utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Rada nie podziela stanowiska Prokuratora, że uregulowania zawarte w § 13 ust. 2 lit. b Regulaminu nakładające na właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolnej obowiązku nie prowadzenia wobec osób trzecich uciążliwości takich jak hałasy, odory, czy podobne, oraz w § 13 ust. 2 lit. d dotyczące lokalizacji uli na nieruchomości w celu zminimalizowania uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, naruszają prawo przez wkroczenie w regulację art. 144 k.c.

Zdaniem Rady, o ile zgodzić się należy z stwierdzeniem, że nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów, to jednak z kwestionowanego przepisu Regulaminu nie wynika taki obowiązek. Przepis ten odnosi się wyłącznie do "uciążliwości" spowodowanych hałasem. Nie każdy zatem hałas będzie powodował uciążliwości, a więc sytuację ciężką do zniesienia na co dzień. Obowiązek wskazany w spornym przepisie sprowadza się w istocie nie tyle do uniemożliwienia zwierzętom domowym zachowań zgodnych z ich naturą, ale do takiego zorganizowania pomieszczeń czy terenów otwartych dla tych zwierząt, by minimalizowały one ich zachowania uciążliwe dla otoczenia.

Nie można uznać, że określone w tym przepisie uchwały wymagania dotyczące utrzymywania pszczół w ulach stanowiły prawnie niedopuszczalne "doprecyzowanie" art. 144 k.c., w świetle którego właściciel nieruchomości powinien, przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę i wynikającą ze społeczno- gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Według Rady, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, kwestionowane regulacje uchwały nie wkraczają w materię uregulowaną w prawie cywilnym w art. 144 k.c. Wynika to z podstawowej zasady prawa cywilnego, zgodnie z którą przepisy tego prawa stosuje się do stosunków cywilnoprawnych, a więc z wyłączeniem stosunków publicznoprawnych, a takie istnieją w relacji administracyjnej publicznej względem obywatela w sferze materii regulowanej kwestionowaną uchwałą.

W ocenie Rady, powyższe odnosi się również do uregulowań zawartych w § 4 ust. 3 Regulaminu dopuszczającego doraźne naprawy i regulacje własnych pojazdów samochodowych osób fizycznych nie będących przedsiębiorcami, pod warunkiem że prace te nie będą stwarzały uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Nie można także pominąć tej kwestii, że uchwała nie wprowadza w tym zakresie zakazu, lecz jedynie wskazuje, że warunkiem podejmowania tych drobnych prac jest respektowanie woli właściciela nieruchomości i brak uciążliwości dla innych osób bądź nieruchomości.

Rada nie podziela stanowiska Prokuratora Okręgowego w [...], że uregulowania zawarte w § 12 ust. 1 pkt 2 Regulaminu zobowiązujące właścicieli lub opiekunów psa do posiadania podczas wyprowadzania psa na spacer odpowiednich narzędzi do usuwania odchodów lub zanieczyszczeń pozostawionych przez psa oraz w § 12 ust. 2 pkt 2 w zakresie obowiązku wyprowadzania psów na tereny użytku wyłącznie na uwięzi i w kagańcu, naruszają prawa. Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę.

Wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Według Rady, na podkreślenie zasługuje też fakt, że w uchwalonym Regulaminie dopuszczono wyprowadzanie psów na uwięzi bez kagańców, pod warunkiem, że osoba wyprowadzająca ma możliwość sprawowania bezpośredniej, skutecznej kontroli nad zachowaniem psa. Wyprowadzanie bez kagańca nie dotyczy psów ras uznawanych za agresywne i ich mieszańców. Rada dopuściła wyprowadzanie psów bez uwięzi w miejscach do tego wyznaczonych.

Powyższe przepisy nie dotyczą osób niewidomych, korzystających z psów - przewodników oraz osób niepełnosprawnych, korzystających z psów asystujących. Przytoczone przepisy świadczą o zachowaniu zasady proporcjonalności, z uwzględnieniem poszanowania praw osób do swobodnego przebywania w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku. Brak określenia obowiązków właścicieli zwierząt w uchwale Rady Miasta, poza niewypełnieniem obowiązku ustawowego nałożonego na gminę w art. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, spowodowałby naruszenie zasady proporcjonalności w stosunku do osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku, zwłaszcza osób starszych, osób niepełnosprawnych, dzieci oraz osób wykazujących lęk przed psami, które byłyby narażone na uciążliwości i zagrożenie ze strony zwierząt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie) wyrokiem z 8 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2064/17 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku 1. stwierdził nieważność § 3 ust. 3, § 3 ust. 6 oraz § 12 ust. 5 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie oddalił skargę.

WSA w Warszawie dokonując oceny na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy nie podzielił zarzutu Prokuratora, że wszystkie wskazane w skardze przepisy zaskarżonego Regulaminu, ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że na mocy art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada upoważniona była do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy sformułowanych w: 1. § 3 ust. 1 pkt 15 Regulaminu. Kwestionowany zapis Regulaminu normuje zatem obowiązek selektywnego zbierania takich odpadów, mieści się więc w regulacji określonej przepisem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a tej ustawy;

2. § 4 ust. 3 Regulaminu dopuszcza wykonywanie doraźnych napraw i regulacji własnych pojazdów samochodowych osób fizycznych niebędących przedsiębiorcami, pod warunkiem że prace te nie będą stwarzały uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości również rażąco nie narusza prawa. Warunkiem podejmowania tych drobnych prac jest więc respektowanie woli właściciela nieruchomości i brak uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości.

Skarga zarzuciła, że ten zapis Regulaminu wkracza w kompetencje ustawodawcy, bowiem materia ta została uregulowana w art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.). Jednakże regulacje zawarte w Regulaminie mają zupełnie inny charakter od regulacji art. 144 ustawy - Kodeks cywilny, która tworzy podstawę dochodzenia roszczeń w procesie odszkodowawczym i służy ustaleniu bezprawności czynu. W art. 144 ustawy - Kodeks cywilny określono granicę służącą do oceny dopuszczalności immisji - jako przeciętną miarę, ustalaną przy pomocy dwóch kryteriów: społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że znając treść art. 144 ustawy - Kodeks cywilny świadomie dał organowi stanowiącemu gminy prawo i obowiązek do określenia takich szczegółowych zasad, jak wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

WSA w Warszawie w całości zaaprobował stanowisko organu w odniesieniu do wskazanych regulacji. Pojęcie pojemnika do gromadzenia odpadów zawiera w swojej treści także pojęcie worka, a więc znajduje upoważnienie w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

4. § 8 ust. 2, § 8 ust. 3 i § 8 ust. 4 Regulaminu. Także te zapisy odpowiadają prawu. Artykuł 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, daje bowiem radzie gminy podstawę do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, warunków ich rozmieszczania i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Według WSA w Warszawie, nałożenie wymagań, by także na terenie niezamieszkałym, na którym jednak powstają odpady komunalne, pojemniki służące zbieraniu odpadów komunalnych pozostawały zarówno we właściwym stanie technicznym jak i sanitarnym (obowiązek dezynfekcji i mycia pojemników na odpady), znajduje upoważnienie ustawowe. Podobnie zresztą jak i zapis, że w przypadku dzierżawy pojemników, wykonawcę obowiązku określa umowa dzierżawy. Zapis ten konieczny jest dla wyegzekwowania tego obowiązku;

1. 5. § 12 ust. 2 pkt 1 Regulaminu.

WSA w Warszawie wyjaśnił, że przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy, w szczególności pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Sądu, istotą tej regulacji było zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wynikające z realizacji celów określonych przez ustawodawcę.

W ocenie WSA w Warszawie, nie bez znaczenia jest też fakt, że przepis ten ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów, upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Kwestionowany zapis Regulaminu odpowiada zatem prawu. W odniesieniu do § 12 ust. 2 pkt 2 Regulaminu zdaniem WSA w Warszawie, nie było także podstaw do stwierdzenia jego nieważności przez to, że jako jednolitą zasadę wprowadził wyprowadzanie psów na tereny użytku publicznego wyłącznie na uwięzi i w kagańcu. Następne przepisy Regulaminu przewidziały od tej zasady wyjątki.

W świetle kompleksowej regulacji tej kwestii w Regulaminie, zdaniem WSA w Warszawie, nie było podstaw do stwierdzenia, że nakazane Regulaminem środki ostrożności, przy wyprowadzaniu psów na tereny publiczne, mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane w ustawie i wynikające z innych aktów prawa miejscowego. Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom.

W ocenie WSA w Warszawie, trafne jest stanowisko Rady, że istotą tej regulacji winno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Słusznie dostrzegła Rada, że wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych, upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

WSA w Warszawie podkreślił, że Rada Miasta [...] w uchwalonym Regulaminie dopuściła wyprowadzanie psów na uwięzi bez kagańców, pod warunkiem, że osoba wyprowadzająca ma możliwość sprawowania bezpośredniej, skutecznej kontroli nad zachowaniem psa. Wyprowadzanie bez kagańca nie dotyczy psów ras uznawanych za agresywne i ich mieszańców oraz dopuściła wyprowadzanie psów bez uwięzi w miejscach do tego wyznaczonych. Przytoczone przepisy nie dotyczą osób niewidomych, korzystających z psów - przewodników oraz osób niepełnosprawnych, korzystających z psów asystujących. Należy wobec tego zgodzić się z Radą, że wskazane zapisy świadczą o zachowaniu zasady proporcjonalności, z uwzględnieniem poszanowania praw osób do swobodnego przebywania w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku;

7. § 13 ust. 2 lit. b oraz lit. d Regulaminu. W ocenie WSA w Warszawie, Rada Miasta nie przekroczyła, także w tym zakresie, upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie nieruchomości dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

WSA w Warszawie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w postaci przekroczenia delegacji ustawowej w zapisach § 3 ust. 3, § 3 ust. 6 oraz § 12 ust. 5 przedmiotowego Regulaminu i w tym zakresie stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] maja 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...].06.2016 r., poz. [...] ze zm.). W ocenie WSA w Warszawie, trafne jest stanowisko Prokuratora, że § 3 ust. 3 Regulaminu stanowi powtórzenie zapisów ustawowych, nakładających na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), z jednoczesną ich nieuprawnioną modyfikacją. WSA w Warszawie podzielił stanowisko Prokuratora, że zobowiązanie właścicieli niezamieszkałych nieruchomości do wyposażenia posesji w pojemniki specjalistyczne, przekracza zakres delegacji ustawowej (art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach lub w aktach wykonawczych jest niedopuszczalne.

Zdaniem WSA w Warszawie, przepis § 3 ust. 6 Regulaminu nie znajduje uzasadnienia w unormowaniu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b cyt. ustawy, gdyż przepis ten uprawnia uchwałodawcę do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W ocenie WSA w Warszawie, przepis ustawowy nie uprawnia do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięta część nieruchomości, służąca do użytku publicznego. Poza tym narusza on art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który nie daje radzie gminy upoważnienia do stanowienia przepisu zobowiązującego właściciela nieruchomości do działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika. Rada gminy przyjmując przepis § 3 ust. 6 Regulaminu, wykroczyła poza delegację ustawową, dokonując poza tym nieuprawnionej modyfikacji treści obowiązku wynikającego z przepisu ustawy. Podobnie, zdaniem WSA w Warszawie, zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności § 12 ust. 5 Regulaminu.

W skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy w [...] zaskarżył powyższy wyrok w zakresie objętym § 4 ust. 3, § 8 ust. 2, § 8 ust. 4, § 13 ust 2 lit. b oraz § 13 ust. 2 lit d., wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie: I. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.), przez niezasadne uznanie, iż uchwała Rady Miasta [...] z [...] maja 2016 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] (dalej: Regulamin) w zaskarżonej części nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, tj.:- § 4 ust. 3 Regulaminu, przez uregulowanie dopuszczające doraźne naprawy, regulacje własnych pojazdów samochodowych osób fizycznych, nie będących przedsiębiorcami, pod warunkiem, że prace te nie będą stwarzały uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości; - § 8 ust. 2 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, obowiązku mycia i dezynfekowania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych każdorazowo w przypadku uciążliwości odorowej, jednak nie rzadziej niż jeden raz w roku, lecz nie później niż do 30 września (po sezonie letnim), jak również uregulowanie, że w przypadku dzierżawy pojemników wykonawcę tegoż obowiązku określa umowa dzierżawy; - § 8 ust. 4 Regulaminu przez zobowiązanie nakładające na właściciela nieruchomości obowiązku utrzymywania miejsc ustawienia pojemników na odpady w czystości i porządku; - § 13 ust 2 lit. b Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej obowiązku nie powodowania wobec osób trzecich uciążliwości takich jak hałasy, odory czy podobne; - § 13 ust. 2 lit. d Regulaminu przez wprowadzenie zasad dotyczących lokalizacji uli na nieruchomości w taki sposób aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich;

2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy to jest przepisów art. 7, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że regulacje prawne zawarte w zaskarżonej uchwale Rady Miasta [...] są zgodne z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie stanowią przekroczenia delegacji ustawowej, jak też nie stanowią powtórzenia przepisów ustawowych zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy.

W skardze kasacyjnej Rada Miasta [...] zaskarżyła powyższy wyrok w części dotyczącej pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzającego nieważność § 3 ust. 3, § 3 ust. 6 i § 12 ust. 5 uchwały Rady Miasta [...] z [...] maja 2016 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...], wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: A) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r. poz. 1289), przez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że zapis § 12 ust. 5 uchwały Rady Miasta [...] z [...] maja 2016 r. wykracza poza upoważnienie ustawowe wskazane w ww. przepisie;

2) naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez uznanie że treść przepisu § 3 ust. 6 uchwały Rady Miasta [...] z [...] maja 2016 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] stanowi przekroczenie ww. delegacji ustawowej;

3) naruszenie przepisów § 118 i § 137 oraz § 115 i § 136 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 296) przez niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że powtórzenie w § 3 ust. 3 uchwały Rady Miasta [...] z [...] maja 2016 r. regulacji określonej w § 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach połączone z rzekomo nieuprawioną modyfikacją treści tego przepisu, wypełnia przesłanki istotnego naruszenia prawa, skutkując go nieważnością zaskarżonej regulacji; B) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] z [...] maja 2016 r. w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] w skarżonym zakresie, podczas gdy istniała podstawa do oddalenia skargi w całości na podstawie przepisu art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pismem z 14 lipca 2020 r. pełnomocnik w imieniu Rady Miasta [...] wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem z 15 lipca 2020 r. Prokurator Okręgowy w [...] wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w [...] i Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2017 r. sygn. IV SA/Wa 2064/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku 1. sprostował oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2064/17 w ten sposób, że w miejsca oznaczenia organu: "Rady Gminy [...]" wpisał: "Rady Miasta [...]" sprostował w miejsce "Rady Gminy [...]" na Rady Miasta [...] 2. oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta [...], 3. uchylił punkt 2 zaskarżonego wyroku w zakresie § 4 ust. 3; § 8 ust. 2; § 8 ust. 4; § 13 ust. 2 lit. b; § 13 ust. 2 lit. d uchwały Rady Miasta [...] z [...] maja 2016r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że zasadny jest zarzut naruszenia granicy delegacji ustawowej zapisu § 4 ust. 3 Regulaminu. Według art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy została upoważniona do określenia szczegółowych zasad wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawianie pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Nie stanowi wykonania delegacji ustawowej określenia szczegółowych zasad, zapis § 4 ust. 3 Regulaminu, dopuszczający mycie i naprawianie pojazdów samochodowych pod warunkiem, że prace te nie będą stwarzały uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości.

Sąd nie związany granicami i podstawami skargi obowiązany był dokonać oceny zachowania granic delegacji ustawowej, a nie ograniczyć rozważań do oceny na podstawie regulacji art. 144 kodeksu cywilnego. Nie można uznać za wykonanie delegacji ustawowej ustanowienia szczegółowej zasady przez odesłanie do bliżej nieokreślonego warunku: "prace te nie będą stwarzały uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości".

W zakresie zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej w § 8 ust. 2 i ust. 4 Regulaminu NSA wskazał, że wymagało rozważenia czy zapisy w tym zakresie nie powielają ustawowo określonych obowiązków właścicieli nieruchomości regulowanych w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Według art. 4 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, do zasad szczególnych utrzymania czystości i porządku należy określenie warunków rozmieszczenia pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W § 8 ust. 2 Regulaminu zawarto regulację w aspekcie obowiązku, a nie określenia zasad i takie też uregulowanie zawarto w § 8 ust. 4 Regulaminu.

Tytuł Rozdziału 3 Regulaminu wskazuje na ujęcie przedmiotowe: "Rodzaje i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki ich rozmieszczenia i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym". Nałożenie obowiązków na właścicieli nieruchomości jest przedmiotem regulacji ustawowej w art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprowadzenie aspektu podmiotowego zamiast ujęcia określenia zasad szczególnych stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, wkraczając w materię regulowaną ustawą. Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie dokonał oceny w tym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, przyjmując za punkt oceny zasadność obowiązków, a nie dopuszczalność odejścia od przedmiotowego określenia obowiązków przez wprowadzenie podmiotowe. Stanowi to istotne naruszenie prawa skoro w takim ujęciu brak delegacji ustawowej.

Według NSA, zasadny jest zarzut przekroczenia delegacji ustawowej w § 13 ust. 2 lit. b i lit. d Regulaminu. Artykuł 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyznacza granice delegacji ustawowej określenia w regulaminie wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Nie została udzielona delegacja ustawowa do ujęcia w aspekcie ochrony praw osób trzecich. Zasadnie w skardze kasacyjnej został postawiony zarzut relacji przyjętego rozwiązania w § 13 ust. 2 lit. b i lit. d Regulaminu do rozwiązania przyjętego w art. 144 kodeksu cywilnego. Rada gminy ma udzieloną delegację ustawową do określenia wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Odesłanie do ochrony innych osób zamieszkałych na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich nie stanowi określenia wymagań w zakresie wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

Odesłanie do ochrony innych osób zamieszkałych na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich nie stanowi określenia wymagań. Przyjęcie takiej metody regulacji czyni otwartym przedmiot regulacji. Sąd obowiązany był dokonać oceny zgodności przyjętej regulacji w § 13 ust. 2 lit. b i lit. d Regulaminu z zakresem udzielonej delegacji ustawowej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rozważania o odrębności regulacji w art. 144 kodeksu cywilnego nie dają podstaw do dokonania oceny czy zostały zachowane granice delegacji ustawowej określenia wymagań, o których stanowi art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

NSA uznając skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w [...] jako opartą na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku w zakresie § 4 ust. 3, § 8 ust. 2 § 8 ust. 4, § 13 ust. 2 lit. b i lit. d Regulaminu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku przez NSA. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., I GSK 1498/13, CBOSA). W orzecznictwie jest również utrwalony pogląd, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14 oraz cyt. tam wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, CBOSA).

Należy z całą mocą podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może pominąć wykładni prawa dokonanej w wyroku Sądu drugiej instancji, nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., II GSK 38/15, CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z art. 190 p.p.s.a. (interpretowanego z uwzględnieniem zasady zaufania oraz pewności prawa – art. 2 Konstytucji RP) wynika dla sądu I instancji w szczególności obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy w kwestiach, które nie zostały przesądzone wprost w wyroku NSA, w taki sposób, aby wyrok WSA nie godził również pośrednio w oceny prawne sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Reasumując, ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, przez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone.

Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. np. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13, CBOSA).

Przed przejściem do uwag szczegółowych należy jeszcze wskazać, że na gruncie przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Podzielić należy wyrażony przez NSA w sprawie II OSK 2884/16 pogląd, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Wyznaczenie granic regulacji regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w konsekwencji wymaga określenia, czy rada gminy nie wkroczyła w regulację ustawową, a zatem wyłączającą objęcie aktem prawa miejscowego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 4 ust. 2 wyznacza granice materii zasad ustanawianych w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w art. 5 tej ustawy zaś reguluje obowiązki właścicieli nieruchomości zapewnienia utrzymania czystości i porządku. To różne ujęcie ustawowe, przez udzielenie delegacji ustawowej w art. 4 ust. 2 powołanej ustawy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości oraz ustawowe uregulowanie obowiązków właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wymaga uwzględnienia przy ocenie przekroczenia granic delegacji ustawowej.

Zdaniem Sądu orzekającego w tym składzie, zasadny jest zarzut naruszenia granicy delegacji ustawowej zapisu § 4 ust. 3 Regulaminu. Według art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy została upoważniona do określenia szczegółowych zasad wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawianie pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Nie stanowi wykonania delegacji ustawowej określenia szczegółowych zasad, zapis § 4 ust. 3 Regulaminu, dopuszczający mycie i naprawianie pojazdów samochodowych pod warunkiem, że prace te nie będą stwarzały uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości.

Nie można uznać za wykonanie delegacji ustawowej ustanowienia szczegółowej zasady przez odesłanie do bliżej nieokreślonego warunku: "prace te nie będą stwarzały uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości".

W zakresie zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej w § 8 ust. 2 i ust. 4 Regulaminu zdaniem NSA, wymagało rozważenia czy zapisy w tym zakresie nie powielają ustawowo określonych obowiązków właścicieli nieruchomości regulowanych w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Według art. 4 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy do zasad szczególnych utrzymania czystości i porządku należy określenie warunków rozmieszczenia pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W § 8 ust. 2 Regulaminu zawarto regulację w aspekcie obowiązku, a nie określenia zasad i takie też uregulowanie zawarto w § 8 ust. 4 Regulaminu.

Tytuł Rozdziału 3 Regulaminu wskazuje na ujęcie przedmiotowe: "Rodzaje i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki ich rozmieszczenia i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym".

Według Sądu orzekającego w tym składzie, nałożenie obowiązków na właścicieli nieruchomości jest przedmiotem regulacji ustawowej w art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprowadzenie aspektu podmiotowego zamiast ujęcia określenia zasad szczególnych stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, wkraczając w materię regulowaną ustawą. Stanowi to istotne naruszenie prawa skoro w takim ujęciu brak jest delegacji ustawowej.

W ocenie Sądu orzekającego w tym składzie, zasadny jest zarzut przekroczenia delegacji ustawowej w § 13 ust. 2 lit. b i lit. d Regulaminu. Artykuł 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyznacza granice delegacji ustawowej określenia w regulaminie wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Nie została udzielona delegacja ustawowa do ujęcia w aspekcie ochrony praw osób trzecich. Należało uwzględnić relację przyjętego rozwiązania w § 13 ust. 2 lit. b i lit. d Regulaminu do rozwiązania przyjętego w art. 144 kodeksu cywilnego. Rada gminy ma udzieloną delegację ustawową do określenia wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Odesłanie do ochrony innych osób zamieszkałych na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich nie stanowi określenia wymagań w zakresie utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

Przyjęcie takiej metody regulacji czyni otwartym przedmiot regulacji. Sąd orzekający w tym składzie stwierdzając nieważność § 13 ust. 2 lit. b i lit. d Regulaminu, dokonał oceny zgodności przyjętej regulacji w § 13 ust. 2 lit. b i lit. d Regulaminu z zakresem udzielonej delegacji ustawowej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem Sądu orzekającego w tym składzie, zaskarżone przepisy § 13 ust. 2 lit. b i d Regulaminu w sposób nieuprawniony wykraczają w ustawową regulację prawa sąsiedzkiego, która jest zawarta w art. 144 kodeksu cywilnego. Zgodzić należy się ze skarżącym, że ingerowanie w prawo korzystania z własności nie może nastąpić na podstawie przepisów prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.