Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności (zwanego dalej w skrócie rygorem) własnej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód oraz wykonanie uprzedzeń wodnych w związku z rozbudową drogi krajowej nr [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w P. do skrzyżowania z drogą krajowa nr [...] wraz z budową obwodnicy G. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wobec zarzutu braku zasadności nadania rygoru, przywołano treść art. 108 § 1 K.p.a. wskazując przesłanki, jakie mogą za tym generalnie przemawiać. Wskazano następujące argumenty za nadaniem rygoru w rozpoznawanym przypadku:
- - trafnie uzasadniono nadanie rygoru w orzeczeniu I. instancji interesem społecznym,
- - w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, rygor uzasadniają względy społeczne, gospodarcze, konieczność poprawy ruchy drogowego oraz jego płynności i efektywnego gospodarowania środkami publicznymi,
- - w danej sprawie przemawiają za tym względy społeczne, związane z usprawnieniem ruchu drogowego, poprawą bezpieczeństwa kierowców i mieszkańców na trasie przebiegu drogi m.in. przez budowę przejazdów bezkolizyjnych, wyznaczenia bezpiecznych ciągów rowerowych, a - w przypadku G. - przeniesienie ruchu tranzytowego poza obręb miasta.
W skardze na tę decyzję, skarżący p. W. W. reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego - sformułował zarzuty naruszenia:
- - art. 108 § 1 K.p.a. - przez błędne uznanie, iż zachodziły przesłanki nadania rygoru,
- - art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. przez brak oceny i rozważenia ważnych aspektów w sprawie,
- - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., przez błędne uzasadnienie postanowienia.
W uzasadnieniu wskazano, iż:
- - przesłanki nadania rygoru nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz winny być poddane wykładni ścisłej;
- - zagrożenie, które uzasadnia rygor musi mieć charakter realny i nie może być tylko prawdopodobne, a stosowne okoliczności muszą być uwidocznione w uzasadnieniu postanowienia (tak wyrok NSA sygn. akt 1134/09 dostępny w CBOSA);
- - w uzasadnieniu nie wykazano konkretnych okoliczności; organ I. instancji nie wskazał nawet, na której z przesłanek wskazanych w art. 108 § 1 się oparł (to katalog zamknięty); wynika wyłącznie, iż przesłanką było uwzględnienie interesu społecznego, a organ odwoławczy podzielił to stanowisko nie uwzględniając, iż uznanie administracyjne nie obejmuje istnienia jednego z dóbr podlegających ochronie - ich istnienie dla nadania rygoru jest konieczne a nie domniemane;
- - nie można z interesem społecznym identyfikować celowości szybkiego wydania decyzji warunkującej realizację planowanych działań, jeżeli planowanie to nie było w pełni racjonalne (wyrok NSA sygn. akt II SA/Ka 2108/01 opubl. LEX nr 681664);
- - gdy w sprawie są osoby o sprzecznych interesach organ winien umożliwić stronie wykorzystanie w pełni środków odwoławczych;
- - art. 108 K.p.a. nie ma zastosowania do ustawy szczególnej, jaką jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) - wskazano, iż normuje ona w pewnym zakresie zasady wydania pozwoleń wodnoprawnych (art. 11d ust. 4).
W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Na rozprawie Pełnomocnik skarżącego wniósł o zwrot kosztów postępowania.
Sąd administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wymagało rozważenia czy Skarżący, dysponujący tytułem prawnym do nieruchomości w pasie, gdzie są realizowane przedsięwzięcia Sygn. akt IV SA/Wa 247/12 objęte pozwoleniem wodnoprawnym, może skutecznie zaskarżyć postanowienie o nadaniu rygoru decyzji w tym przedmiocie dotyczące wszystkich inwestycji związanych z przebudową drogi krajowej nr [...] oraz budową obwodnicy G. (o długości ok. 20 km). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, podzielany przez Sąd w niniejszej sprawie, iż interes właścicieli konkretnych nieruchomości, co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności (patrz tak samo wyroki NSA o sygn. akt NSA II OSK 507/08, II OSK 897/11 - dostępne wCBOSA). Wyrażane w tych sprawach poglądy odnieść należy wprost do postanowienia w przedmiocie rygoru, gdy chodzi o pozwolenie wodnoprawne z uwagi na analogiczne uwarunkowania.
Należy zauważyć, iż stosowne postanowienia mogą dotyczyć realizacji przedsięwzięć liniowych o długości od kilkudziesięciu metrów do dziesiątek kilometrów. Z kolei podnoszenie nadania rygoru całemu pozwoleniu, może być wprawdzie w interesie skarżącego. Jednak interes ten, jako niemający charakteru pochodnego z prawem własności nieruchomości (w tym przypadku prawo chronione, z którego wywodzony jest interes prawny), ma wyłącznie charakter faktyczny. Trzeba odnotować, iż analogiczne interesy w sprawie może mieć szereg osób (podmiotów), dla których faktycznie sposób rozstrzygnięcia sprawy ma znaczenie. Brak jest przesłanek dla przyjęcia, iż z tytułu posiadania nieruchomości, w strefie realizacji przedsięwzięcia konkretna osoba ma szersze uprawnienia niż inne podmioty faktycznie w tym samym zakresie zainteresowane sprawą, lecz niedysponujące nieruchomościami w pasie inwestycji. W tym kontekście, w rozpoznawanej spawie, należy uznać, iż Skarżący, jako dysponujący nieruchomościami na konkretnym odcinku planowanej drogi może, co do zasady skutecznie kwestionować postanowienie jedynie w zakresie, w jakim dotyczy ono jego indywidualnego interesu prawnego.
Skutkuje to tym, iż gdy chodzi o rozstrzygnięcie postanowienia w pozostałym zakresie, skarga nie może być skutecznie wniesiona, w myśl art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2012 r., poz. 270). Kontrola postanowienia w zakresie, w jakim nie może być ono skutecznie zaskarżone przez konkretną stronę, wykracza poza kompetencje sądów administracyjnego. Wynikający z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed Sygn. akt IV SA/Wa 247/12 sądami administracyjnymi, brak związania sądu wnioskami i zarzutami skargi dotyczy wyłącznie możliwości szerszej kontroli aktu, lecz w granicach, w jakich został on skutecznie zaskarżony.
Wobec wskazanych okoliczności, poza oceną Sądu muszą pozostać kwestie legalności postanowienia w zakresie, w jakim nie dotyczy ono interesu prawnego skarżącego (nadanie rygoru, co do części decyzji, które nie dotyczą realizacji przedsięwzięcia na działce skarżącego) Kwestionowanie zaskarżonego postanowienia, jako wadliwego w zakresie nieobjętym skutecznie niniejszą skargą może nastąpić jedynie w trybach nadzwyczajnych przewidywanych w K.p.a. do wzruszenia prawomocnej decyzji z inicjatywy stron (osób mających interes prawny).
Natomiast w zakresie, w jakim postanowienia dotyczy interesu prawnego skarżącego, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, gdy chodzi o obowiązek właściwego wyjaśnienia spawy, co musi odzwierciedlać uzasadnienie orzeczenia. Czyni to uzasadnionym zarzuty naruszenia art. 6, art. 8 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.
Trafnie wskazuje Skarżący, iż nie uzasadniono w wymaganym zakresie nadania pozwoleniu wodnoprawnemu rygoru. Instytucja natychmiastowego wykonania nieostatecznego orzeczenia, jako wyjątek od ogólnej zasady (art. 130 § 1 i 2 K.p.a.), może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadkach szczególnych, wykraczających poza ogólną potrzebę szybkiej realizacji przedsięwzięcia z uwagi na potrzebę zwiększenia bezpieczeństwa ruchu, a wyłącznie te kwestie zostały stosunkowo szeroko opisane. Z reguły finansowanie konkretnych przedsięwzięć infrastrukturalnych ze środków publicznych, z uwagi na ich niedostatek i potrzebę selekcji zamierzeń, wynika właśnie z pilnych potrzeb. Szczególną natomiast okolicznością mogłoby być np. odbiegająca od przeciętnej ilości niebezpiecznych wypadków na określonej drodze itp. Przesłanki wystąpienia interesu społecznego nie uprawdopodabnia natomiast wystarczająco ogólnikowe stwierdzenie o rodzajach realizowanych przedsięwzięć drogowych (ścieżki rowerowe, skrzyżowania bezkolizyjne, realizacja obwodnicy).
Należy zważyć, iż modernizacja dróg z reguły wiąże się ze zwiększeniem bezpieczeństwa kierowców i pieszych na przebudowywanych odcinkach (budowa obwodnic) jak również realizacją uzupełniającej infrastruktury - chodniki, ścieżki rowerowe, bezkolizyjne skrzyżowania dróg i przejścia dla pieszych. Nie sposób stąd wywodzić uzasadnienia dla realizacji Sygn. akt IV SA/Wa 247/12 tego rodzaju przedsięwzięć z pominięciem generalnych zasad procedury administracyjnej, a więc możliwości realizacji działań objętych pozwoleniem dopiero po zbadaniu jego legalności w dwu instancjach. Wyjątki od tej zasady muszą mieć charakter szczególny. O ile w tym zakresie byłaby inna wola prawodawcy, dałby temu wyraz poprzez zamieszczenie regulacji szczególnej - patrz np. stosowne reguły zawarte w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 ze zm.).
Należy wskazać, iż organ administracji nie wskazał w uzasadnieniu konkretnych względów przemawiających za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Za niezadowalające trzeba uznać wskazanie, iż trafne jest orzeczenie organu I, instancji i jest ono podzielone, Nie pozwala to bowiem na ustalenie, które konkretnie względy, przemawiające za nadaniem rygoru, były w istocie uznane za istotne przez organ odwoławczy, co jest niezbędne dla oceny legalności orzeczenia - realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15K.p.a.).
Należy podkreślić, iż ocena, czy wskazane uchybienie w zakresie uzasadnienia zaskarżonego aktu miało w istocie wpływ na wynik sprawy, wykracza poza kompetencje Sądu Administracyjnego. Wymagałoby to bowiem przesądzenia na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia kwestii, co do meritum - czy w danym przypadku w świetle zgromadzonej dokumentacji sprawy, w tym twierdzeń stron, zasadne jest nadanie rygoru.
Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowane przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10 oraz II OSK 1717/10 ogólnodostępne w CBOSA).
Wobec wskazanych uwarunkowań byłoby przedwczesne odniesienie się do zarzutu nadania rygoru, pomimo braku przesłanek ku temu spośród wskazanych wart. 108 § 1 K.p.a.
Nie zasadne są natomiast w pewnym zakresie zarzuty skargi, gdy wywodzi się, iż organ nie wskazał, jakiego rodzaju dobra spośród wymienionych w K.p.a. przemawiały za nadaniem rygoru. Organy obu instancji wskazywały na interes społeczny, który prawodawca wskazał w art. 108 § 1 K.p.a. na równi z innymi dobrami. Odrębną kwestia jest natomiast, iż istnienie tego interesu nie zostało w sposób prawidłowy - konkretnie dowiedzione.
Nie zasadne są także inne zarzuty:
- - nie trafnie wywodzono, iż art. 108 § 1 K.p.a. nie miał w sprawie w ogóle zastosowania, skoro chodzi o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego poprzedzającego wydanie decyzji - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej; ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie reguluje kwestii nadawania rygoru w takim przypadku (nie dotyczą jej regulacje przywołane w skardze ani art. 17 ustawy) - w sprawie znajdą stąd zastosowanie reguły ogólne, wynikające z K.p.a.;
- - nie uzasadniono, ani Sąd nie dostrzegł z urzędu, w jakim zakresie organ naruszył art. 9 K.p.a. (obowiązek pouczania i informowania stron) - zarzut w tym zakresie nie jest trafny.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I i II sentencji.
Orzekając w punkcie III wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 zasądzono na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi - 100 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego skarżącego - 240 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).
Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.