Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 27 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2483/12

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez L. L. (dalej "skarżącego") od decyzji Prezydenta Miasta S. (dalej "Prezydenta") z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla budowy telebimu świetlnego na części działki nr geodezyjny [...], położonej w S. przy ulicy [...] (dalej "planowana inwestycja"), utrzymało decyzję Prezydenta w mocy.
2. II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie sprawy:
3. 1. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent ustalił na wniosek M. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P., S., ul. [...] (dalej "inwestora"), warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
4. 2. Skarżący wniósł do SKO odwołanie od decyzji Prezydenta.
5. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. odwołanie od decyzji Prezydenta, SKO utrzymało tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano, że planowana inwestycja spełnia wymagania określone w art.61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), dalej "ustawy o planowaniu". Z uwagi na fakt, że inwestycja ta stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, nie zachodziła konieczności dokonania analizy działek sąsiednich pod kątem kontynuacji wymagań dotyczących nowej zabudowy (art.61 ust.3 ustawy o planowaniu). Nie było także konieczne określenie dostępu terenu do drogi publicznej.

1. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] lipca 2012 r., podnosząc, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wiąże się uciążliwością i utrudnieniami dla skarżącego. Zaskarżona decyzja jest zatem krzywdząca dla sąsiadów projektowanej inwestycji, w tym dla skarżącego.
2. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy wskazał w szczególności, co następuje:

1. 1. Zgodnie z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.; dalej "k.c.") właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
2. 2. Art. 144 k.c. nie ma zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy.
3. 3. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta regulacją ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.).
4. 4. W pkt II ppkt 5 decyzji z dnia 15 maja 2012 r. stwierdzono, że:
5. – decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich,
6. – projektowana inwestycja nie może naruszać interesów osób trzecich.
7. 5. Decyzja o warunkach zabudowy nie narusza sama przez się praw osób trzecich. Dopiero w fazie wydawania pozwolenia na budowę może dojść do ograniczania cudzych praw do nieruchomości.
8. 6. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie wytycza kierunki realizacji projektowanej inwestycji. Ochrona interesów osób trzecich ma miejsce na etapie wydawania pozwolenia na budowę.
9. 7. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie są zagadnienia związane z wpływem projektowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiednich.
10. VI. W piśmie procesowym z 21 maja 2013 r. skarżący doprecyzował skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
11. – oparcie pkt 3 lit c zaskarżonej decyzji na nieobowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.);
12. – brak zastosowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397);
13. – naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie;
14. – naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej "k.p.a.") przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącego;
15. – naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;
16. – naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

VII. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
6. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżona decyzja SKO nie narusza prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego.

1. VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do następujących wniosków:
2. 1. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją SKO było ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na podstawie przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym.
3. 2. Zgodnie z art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
4. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
5. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
6. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
7. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
8. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
9. 3. Zgodnie z art.61 ust.3 ustawy przepisów ust.1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.
10. 4. Planowana inwestycja polega na budowie telebimu świetlnego w terenie zabudowy usługowej. Tym samym, z racji tego, że telebim świetlny stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, do planowanej inwestycji nie odnoszą się wymogi wskazane w art.61 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy, tj. ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji nie było uzależnione od wykazania, że spełnia ona wymogi dobrego sąsiedztwa oraz że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej.
11. 5. Na potrzeby postępowania o ustalanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji Prezydenta.
12. 6. W decyzji Prezydenta ustalono, w oparciu o wyniki wskazanej wyżej analizy, w szczególności następujące warunki zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji (pkt II decyzji): funkcja zabudowy – urządzenie infrastruktury technicznej w terenie zabudowy usługowej (ppkt 1 lit.a), linia zabudowy – nieprzekraczalna w odległości 8,0 metrów od krawędzi jezdni ulicy [...] (ppkt 1 lit.b), powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – wskaźnik zabudowy dla nowej zabudowy do 0,06 (ppkt 1 lit.c), wysokość obiektu – do 9,0 metrów (ppkt 1 lit.f).
13. 7. W pkt II pkt 5 lit.b decyzji Prezydenta wskazano, że planowana inwestycja nie może naruszać interesów osób trzecich, a w szczególności: (-) pozbawiać dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, (-) wprowadzać uciążliwości spowodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, (-) zanieczyszczać powietrza, wody i gleby.
14. 8. Planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze albo potencjalnie), których katalog zawarto w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz.1397).
15. 9. W świetle powyższych okoliczności ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było dopuszczalne w świetle art.61 ustawy o planowaniu przestrzennym. Decyzje organów obu instancji, orzekających w niniejszej sprawie wydano z poszanowaniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przepisów obligujących organy administracji do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art.7 k.p.a.), wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego (art.75 § 1 k.p.a.) oraz wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięć (art.107 § 3 k.p.a.).
16. 10. Niewątpliwie trafnie podniósł pełnomocnik skarżącego fakt uchybienia, do którego doszło przy orzekaniu w sprawie przez Prezydenta, albowiem istotnie organ ten wadliwie powołał w pkt II ppkt 3 decyzji ("Warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej") nieobowiązujące w dacie orzekania rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz.2573 z późn.zm.), stwierdzając że w świetle przepisów tego rozporządzenia planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Bezspornym jest zatem to, że organ winien był dokonywać ocen w przedmiotowej kwestii w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującego aktu wykonawczego Rady Ministrów, tj. wspomnianego wyżej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Dostrzeżone przez pełnomocnika skarżącego uchybienie nie ma jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem w świetle obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów planowana inwestycja również nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. W świetle cytowanego na wstępie art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdzenie przez sąd administracyjny braku wpływu naruszenia prawa, którego dopuścił się organ przy wydawaniu orzeczenia administracyjnego, na wynik sprawy, której orzeczenie dotyczy, zamyka temu sądowi drogę do wyeliminowania kontrolowanego orzeczenia z obrotu prawnego.
17. 11. Nie znajduje potwierdzenia podniesiony w skardze zarzut naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisu art.5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że co do zasady przepis ten, regulujący zasady projektowania i budowania obiektów budowlanych, nie może odnosić się do postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a do etapu późniejszego, tj. do postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego (ewentualnie do innych postępowań, regulowanych Prawem budowlanym). Ponadto, stwierdzić należy, że decyzja Prezydenta zawiera, cytowane wcześniej, nakazy dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
18. 12. W świetle wskazanych wyżej okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu.

Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 3 w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).