Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], zwany dalej "Inspektorem", uchylił, na podstawie art.138§2 k.p.a., decyzję Starosty Powiatowego w M., zwanego dalej "Starostą", z [...] czerwca 2008 r. nr [...], odmawiającą wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] miasta S. zmiany przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi jako działka nr [...] i działką nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzja Starosty wydana została niezgodnie z wnioskiem strony. Wniosek D. C. powodujący wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów zawarty został w piśmie z [...] maja 2007r. przekazanym Staroście postanowieniem z [...] maja 2007r. i dotyczył granic działki nr [...] z działką nr [...] oraz z działką [...], a właściwie wnioskiem było pismo z [...] lipca 2006r. skierowane do Burmistrza S. (organu wówczas prowadzącego ewidencję gruntów), w którym strona wnosiła o przywrócenie w ewidencji stanu wynikającego z dokumentów prawnych oraz wstrzymania do tego czasu czynności związanych z wyznaczeniem granic działki nr [...].
Zatem wnioskiem wszczynającym postępowanie nie jest powołane we wstępie decyzji z [...] czerwca 2008r. pismo z [...] października 2007r., a przedmiotem postępowania nie jest wyłącznie przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działka nr [...].
Inspektor wskazał, że już z samego faktu, iż organ pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do części wniosku dotyczącego przebiegu granicy z działką nr [...] i pominął jako stronę właściciela tej działki, decyzja ta podlega uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponadto uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej jest niezrozumiałe i niepoparte żadnymi dowodami. Z jego treści wynika, że analizowany przebieg granicy jest niezgodny w ewidencji gruntów i we wszystkich wykonanych dla tego terenu opracowaniach geodezyjnych, natomiast załączone kopie map, szkiców oraz powołanego zarówno przez organ, jak i stronę postanowienia Sądu Rejonowego z [...] lipca 1991r. (sygn. akt [...]) o zniesieniu współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wraz z mapą z [...] lipca 1990r. [...] tego nie potwierdzają. Zdaniem organu, jeśli wykazany w ewidencji przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a dawną działką nr [...] jest prawidłowy, to niezrozumiałe staje się wydzielenie jako gruntu spornego działki nr [...] o powierzchni 15m2.
Organ wskazał na niejasne określenie podstawy przebiegu granic, bowiem jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji podstawę taką stanowiło oświadczenie stron sporu, a zatem tryb postępowania dopuszczony przy ustalaniu granicy w trybie przepisów o rozgraniczeniu nieruchomości. Natomiast, jak stwierdził Inspektor, przebieg granicy działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej do celów wymienionych w § 36 rozporządzenia z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono natomiast w jakim trybie i kiedy ustalone zostały granice działek nr [...] i [...], jaki ich przebieg wykazany był w operacie założenia ewidencji gruntów i modernizacją ewidencji przeprowadzoną w 1997r. Organ odwoławczy zarzucił brak analizy i wyciągnięcia wniosków z faktu, iż na mapie ewidencyjnej przebieg ogrodzenia i ściana budynku usytuowanego na działce nr [...] nie pokrywają się z granicami działki nr [...], pomimo iż na mapie z 1990r. geodeta wykazał, że pokrywają się i Sąd przyznał na własność skarżącej i jej siostrze działki w takich granicach.
Organ odwoławczy wskazał, iż wśród wybiórczo zebranych przez organ akt sprawy znajduje się szkic wykonany w sierpniu 1997r. - najprawdopodobniej w związku z aktualizacją ewidencji gruntów - wskazujący, iż długość odcinka wschodniej granicy działki nr [...], od ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działką nr [...] i [...] do granicy z działką nr [...] wynosi 17,5 m, a zatem w przybliżeniu tyle, ile widnieje na mapie wykonanej [...] lipca 1990r., gdzie wielkość ta wykazana została jako wynosząca 17,85m. Zatem niezrozumiała jest późniejsza rozbieżność pomiędzy granicą działki a ogrodzeniem i ścianą budynku, wynoszącą według Burmistrza S. 0,5m.
Mając powyższe na względzie, organ stwierdził, iż rozbieżności te winny być w sposób wyczerpujący przeanalizowane i wyjaśnione w oparciu o dokumenty źródłowe. Ponadto wskazał, iż niezależnie od rezultatów ponownego wyjaśnienia sprawy pod względem merytorycznym odwołanie D. C. uzasadnione było w kwestii rażącego naruszenia terminu załatwienia sprawy określonego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, co spowodowało, że zmiany stanu prawnego gruntów oznaczonych jako działka nr [...], wynikające z prawomocnego postanowienia Sądu z [...] kwietnia 2008r., mogą być nieodwracalne w trybie administracyjnym. Jednakże postanowienie to nie zwalnia organu ewidencyjnego od obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy, co może być niezbędne przy ewentualnym cywilnym dochodzeniu praw przez wnioskodawczynię.
W skardze na decyzję Inspektora oraz w piśmie procesowym z [...] marca 2009r. skarżąca D. C. zarzuciła służbom geodezyjnym Starostwa, iż opracowując kolejne operaty geodezyjne samowolnie i bezprawnie dokonały zmiany granic nieruchomości pozbawiając ją od strony północnej części gruntu na rzecz nieruchomości sąsiadującej nr [...], natomiast od strony południowej przydzielając jej część gruntów i budynków nieruchomości [...]. Strona skarżąca wskazała, iż granica jej nieruchomości została ustalona postanowieniem Sądu rejonowego [...] z [...] listopada 1991 r. (sygn. akt [...]) w wyniku podziału masy spadkowej, po wcześniejszym uzyskaniu na ten podział zgody Urzędu Miasta S. W związku z powyższym skarżąca żąda, by służby geodezyjne powiatu mińskiego oraz miasta i gminy S. doprowadziły dokumentację geodezyjną do stanu zgodnego ze stanem prawnym i faktycznym zawartym w księgach wieczystych objętych rękojmią wiary publicznej, a także przestrzegania praw własności właścicieli nieruchomości nr [...] i [...] i "zaprzestania przez służby geodezyjne powiatu i miasta wywoływania niepotrzebnych konfliktów sąsiedzkich oraz naganiania prac prywatnym geodetom". W ocenie strony skarżącej na skutek skandalicznej pracy służb geodezyjnych Urzędu Miasta S. oraz Starostwa Powiatu M. została ona "okradziona z części nieruchomości".
Następnie pełnomocnik skarżącej na rozprawie stwierdził iż popiera skargę, wskazując na argumentację mającą uzasadniać jej uwzględnienie, a w szczególności na okoliczność, iż organ drugiej instancji posiadał wystarczającą dokumentację do wydania rozstrzygnięcia we własnym zakresie.
Pełnomocnik uczestniczki postępowania W. G. wniósł natomiast o oddalenie skargi podnosząc, iż mapy z lat 90-tych oraz z 2006r. i 2007r. prawidłowo obrazują przebieg granicy pomiędzy nieruchomością stanowiącą własność m.in. W. G., a nieruchomością D. C. W ocenie pełnomocnika uczestniczki organ pierwszej instancji winien jeszcze raz rozpatrzyć sprawę, aczkolwiek uwzględniając brak naruszeń w zakresie przebiegu granicy.
Organ odwoławczy - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto Inspektor wskazał, iż zarzuty zawarte w skardze są dla niego niezrozumiałe, bowiem zaskarżona decyzja nakazuje doprowadzenie powiatowej dokumentacji geodezyjnej do stanu zgodnego ze stanem prawnym jej nieruchomości, a zatem stanowi o tym, czego skarżąca się w skardze domaga. Sprawa skarżącej okazała się sprawą szczególnie skomplikowaną, której rozpatrzenie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, co uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienie sprawy przebiegu granic przedmiotowej nieruchomości oraz ewentualne sprostowanie błędów w ewidencji gruntów nie jest możliwe bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego na podstawie całości dokumentacji zgromadzonej w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, dotyczącej terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość.
W uzupełnieniu organ poinformował, że na zwrotnych potwierdzeniach doręczenia decyzji wpisano nieprawidłowy numer porządkowy sprawy "[...]" zamiast "[...]", co jednak nie ma w tym przypadku istotnego znaczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. -zwanej dalej "p.p.s.a.").
Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem skargi jest decyzja kasatoryjna, uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 K.p.a.
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ten typ decyzji kasacyjnej może być zastosowany jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanką zastosowania tego trybu jest określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a więc konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w sposób rażący naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyrok NSA z dnia 10.04.1997r.
I SA/Po 1237/96, POP 1998/3/92). Należy ponadto wskazać, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, a jedynie może w myśl art. 136 K.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Decyzja kasacyjna przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w innych sytuacjach niż wyznaczone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie uprawniają do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W związku z tym, że ten rodzaj decyzji stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 1981 r. (II SA 400/81; ONSA 1981 nr 2, poz.
88) podkreślił, że "jeżeli organ administracji publicznej działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia". Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania może wskazać okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu. Chodzi tu przy tym o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy poprzez nakaz załatwienia jej pozytywnie bądź negatywnie dla odwołującego się.
Jak wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji konieczne jest wyjaśnienie kwestii prawnych i faktycznych mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wskazał, iż organ pierwszej instancji orzekał niezgodnie z wnioskiem strony. Jak wynika z pism z dnia [...] lipca 2006r. oraz z [...] maja 2007r, wniosek skarżącej w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów dotyczył granic działki [...] z działką nr [...] oraz działką nr [...], a nie jak wskazał organ pierwszej instancji przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...].
Ponadto, jak zauważył organ odwoławczy, treść uzasadnienia pozostaje w sprzeczności z załączonymi kopiami map, szkicami oraz postanowieniem Sądu Rejonowego z [...] lipca 1991 r. Przy tym Starosta nie wyjaśnił w decyzji dlaczego na mapie ewidencyjnej przebieg ogrodzenia i ściana budynku usytuowanego na działce nr [...] nie pokrywają się z granicami działki nr [...], mimo, że są one zgodne na mapie sporządzonej w 1990r., a Sąd przyznał je w takich granicach skarżącej oraz jej siostrze. Jeśli natomiast wykazany w ewidencji przebieg granicy między działkami [...] i [...] jest prawidłowy, zatem winno być wyjaśnione wydzielenie jako gruntu spornego działki nr [...].
Ponadto decyzja organu pierwszej instancji nie wskazuje w sposób jasny, jaka była podstawa przebiegu granic. Nie wyjaśniono także w jakim trybie i kiedy ustalone zostały granice działek nr [...] i [...] oraz jaki był ich przebieg wykazany w operacie założenia ewidencji gruntów i przed modernizacją ewidencji przeprowadzoną w 1997r.
Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała ewidentna potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego i to w zakresie przekraczającym granice postępowania dowodowego, możliwego do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym zgodnie z art. 136 K.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a wobec tak licznych wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy organ odwoławczy słusznie orzekł o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.