Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 2 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 25/20

Uzasadnienie

T.R. i M.R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla D. – etap II, w części dotyczącej działki o nr ew. [...], obręb [...], położonej w Ł., której są współwłaścicielami.

Skarżący zarzucili wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 6 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kc i art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu zaskarżonego planu przysługującego im prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, a także wymagań ładu przestrzennego, w tym wymagań urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz walorów ekonomicznych przestrzeni. Skarżący podali, że na skutek nieuwzględnienia wskazanych przepisów przy uchwalaniu planu odebrano im możliwość korzystania z istoty prawa własności nieruchomości poprzez nadbudowę domu jednorodzinnego znajdującego się na działce o nr [...].

Opierając się na postawionym zarzucie, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w kwestionowanej części w odniesieniu do działki nr [...] (§ 8 pkt 2).

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są współwłaścicielami zabudowanej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] Nr [...], na której w 2003 r. wybudowany został niewielki parterowy dom jednorodzinny z poddaszem. Aktualnie w domu zamieszkuje rodzina z dwójką dzieci. Z uwagi na niewielką powierzchnię dom nie zaspokaja ich potrzeb mieszkaniowych i w konsekwencji skarżący zaplanowali nadbudowę budynku o jedną kondygnację. Skarżący podnieśli, że kwestionują wyznaczenie linii zabudowy na wyżej określonej nieruchomości. W wyniku ustaleń organu jedna z nieprzekraczalnych linii zabudowy (najbliższa ul. [...]) przechodzi wzdłuż budynku mieszkalnego skarżących (1 m w głąb), powodując, że północno-zachodnia ściana domu i część klatki schodowej domu znajduje się obecnie poza tą linią. Zdaniem skarżących, okoliczność ta w związku z treścią § 8 pkt 2 planu oraz charakterystyką domu skarżących (niewielka bryła na podstawie 8 x 8 m2) całkowicie uniemożliwia im nadbudowę domu z uwagi na szczególne warunki kształtowania zabudowy i zagospodarowania istniejących zabudowanych działek budowlanych.

Wśród wspomnianych warunków dopuszczono bowiem rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy, której fragmenty budynków zlokalizowane są w pasie terenu pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą, względem której nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono, ale z uwzględnieniem nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz pozostałych ustaleń szczegółowych dla danego terenu (§ 8 pkt 2). Skarżący podali, że w ich sytuacji ze względów technicznych nie ma możliwości, aby dokonać nadbudowy przy uwzględnieniu nieprzekraczalnej linii zabudowy, a jednocześnie zachować dotychczasową bryłę i funkcjonalność budynku. Wynika to m. in. z faktu, że aktualnie poza nieprzekraczalną linią zabudowy znajduje się część klatki schodowej budynku skarżących.

W ocenie skarżących, wprowadzenie nieprzekraczalnych linii zabudowy dla istniejącej zabudowy spowodowało ograniczenie możliwości korzystania przez skarżących z nieruchomości, które to uprawnienie przysługuje im z mocy art. 140 kc. W konsekwencji zaskarżona uchwała w kwestionowanej części narusza art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 kc w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieproporcjonalnym ograniczeniu możliwości nadbudowy istniejącej już zabudowy działki. Uniemożliwienie nadbudowania budynku mieszkalnego o jedną kondygnację jest w ocenie skarżących tym bardziej krzywdzące, że tego rodzaju nadbudowa nie zaburzy ładu przestrzennego.

Ponadto ustanowienie nieprzekraczalnej linii zabudowy w głębi istniejącego już budynku świadczy o tym, że organ przy uchwalaniu miejscowego planu nie uwzględnił zarówno wymagań ładu przestrzennego, w tym wymagań urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni. Organ nie uwzględnił charakteru zabudowy w obrębie osiedla D., które w większości składa się z niewysokich domów jednorodzinnych. Przez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w powyższy sposób i ustanowienie linii w głębi domu skarżących, zostali oni całkowicie pozbawieni możliwości przystosowania budynku mieszkalnego do potrzeb rodziny. W ocenie skarżących zapisy planu dotyczące nieprzekraczalnej linii zabudowy godzą w ich własność i ją naruszają, a co za tym idzie powinny zostać uznane za nieważne.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Ł. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących na rzecz Gminy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi, Rada podała, że istotnym uwarunkowaniem, determinujących ustalenia zaskarżonego planu w zakresie przeznaczenia terenu oraz przebiegu linii zabudowy było istniejące zagospodarowanie terenu oraz chęć zachowania walorów przyrodniczych obszaru. Zachodnia i południowa część osiedla D. (w tym ul. [...]) posiada bowiem charakterystyczny układ parcelacji dla miasta ogrodu. Ponadto zabudowa występująca na osiedlu D. posiada w głównej mierze charakter zabudowy willowej – wolnostojąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o dużej powierzchni zabudowy, działki o niskiej intensywności zabudowy (pomimo znacznej powierzchni zabudowy) oraz z wysokim procentowym udziałem powierzchni biologicznie czynnej. Wyznaczenie linii zabudowy, nie tylko wzdłuż ulicy [...], ale na całym obszarze objętym zaskarżonym planem, służyć miało zachowaniu ładu przestrzennego oraz tworzeniu odpowiednich walorów urbanistyczno-architektonicznych.

Sporządzający plan przeanalizował istniejące uwarunkowania (m. in. lokalizację istniejącej zabudowy, funkcje i szerokości poszczególnych ulic, ukształtowanie terenu) oraz obowiązujące przepisy (np. ustawy o drogach publicznych czy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), rozważył możliwości zagospodarowania poszczególnych terenów i mając na względzie wartości sformułowane w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił ograniczenie dla lokalizacji zabudowy, dzięki czemu uporządkował przestrzeń, ochronił najcenniejsze przestrzenie oraz zapewnił harmonijny sposób zabudowy obszaru objętego planem. Wyznaczenie linii zabudowy poprzedzone było licznymi analizami. Jednakże bezpośredni wpływ na przebieg linii zabudowy miały przepisy art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w którym to określone zostały minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych oraz niebędących obiektami budowlanymi reklam przy drogach.

Wprawdzie wspomniane przepisy ustalają minimalne odległości usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg publicznych, to jako zasadę przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Ł. przyjęto, że dla ogólnodostępnych dróg wewnętrznych musi zostać zachowania odległość sytuowania obiektów budowlanych określona dla ogólnodostępnych dróg gminnych, czyli 6 m. W wyniku dogłębnych analiz przeprowadzonych na etapie sporządzania projektu planu, biorąc pod uwagę dokonane podziały, stan własności, istniejące po obu stronach ulicy zabudowania (w tym ogrodzenia), skutki finansowe jakie ponieść będzie musiała gmina na realizację planu, a także zgłoszone wnioski, linię rozgraniczającą ul. [...] po południowo-wschodniej stronie (gdzie zlokalizowania jest nieruchomość skarżących), wyznaczono zgodnie z granicą działki drogowej o nr ew. [...].

Biorąc pod uwagę fakt, że pomiędzy ogrodzeniami nieruchomości a gruntową jezdnią ulicy [...] zlokalizowany jest pas zieleni o szerokości od 0,8 do 1,3 m, linia zabudowy w zaskarżonym planie została wyznaczona w odległości 5 m od linii rozgraniczającej drogi [...] (ul. [...]). Linia zabudowy wyznaczona na nieruchomości skarżących zlokalizowana jest w odległości 6 m od krawędzi jezdni. Niemały wpływ na ustalenie przebiegu linii zabudowy wzdłuż ul. [...] miała jej szerokość. Mając na względzie wnioski mieszkańców, w tym skarżącego, ul. [...] przeznaczona została pod drogę wewnętrzną, a jej szerokość określona została na 5 m niemalże na całej długości (jedynie północny odcinek ulicy o długości ok. 165 m ma szerokość 6 m). Przy tak wąskich ulicach, zarówno w celu tworzenia odpowiednich walorów urbanistyczno-architektonicznych poprzez ukształtowanie właściwych proporcji wnętrza (kąta środkowego), ale przede wszystkim dla zapewnienia funkcjonalności i bezpieczeństwa użytkowania tych przestrzeni, obiekty budowlane nie powinny powstawać bliżej niż 5 m od linii rozgraniczającej ulic (możliwość parkowania samochodu przed budynkiem).

Rada nie zgodziła się ze stawianym zarzutem, że wyznaczona wzdłuż ul. [...] linia zabudowy, wchodząca 1 m w głąb istniejącego budynku mieszkalnego, w związku z treścią § 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały, całkowicie uniemożliwia skarżącym nadbudowę budynku. Rada wyjaśniła, że wskazany przepis dopuszcza rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy, której fragmenty budynków zlokalizowane są w pasie terenu pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą, względem której nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono, z zastrzeżeniem pkt 4 i z uwzględnieniem nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz pozostałych ustaleń szczegółowych dla danego terenu. Jeżeli tylko skarżący spełnią wymagania dotyczące wskaźników zagospodarowania ustalone dla terenu oznaczonego symbolem MN16, zawarte w § 35 zaskarżonej uchwały, będą mogli rozbudować czy nadbudować istniejący budynek w części położonej w obszarze wyznaczonym przez linie zabudowy.

Natomiast zgodnie z § 8 pkt 4 uchwały fragment budynku skarżących znajdujący się pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi wewnętrznej [...] może zostać przebudowany z zachowaniem istniejących parametrów, jak również remontowany w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego.

Rada podkreśliła, że celem miejscowego planu jest ustanowienie lokalnego, prawnego porządku planistycznego z uwzględnieniem ochrony ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, ważąc zarówno interes publiczny, jak i interesy prywatne, mając na uwadze walory ekonomiczne przestrzeni oraz skutki ekonomiczne realizacji planu miejscowego. W przypadku identyfikacji poważnych wad aktualnego zagospodarowania terenu, plan miejscowy powinien proponować rozwiązania, które umożliwią przerwanie niepożądanych praktyk. Zaproponowany w planie przebieg linii zabudowy jest przemyślaną koncepcją, tworzoną nie na potrzeby jednej nieruchomości, ale całej ponad 700 metrowej ulicy, która uwzględnia wymagania wyliczone w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisy odrębne w zakresie sytuowania zabudowy. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności skarżących wynikające z ustaleń zaskarżonego planu mają swe źródło w ustawach, a zatem są prawnie dopuszczalne. Tym samym zarzut naruszenia prawa własności Rada uznała za bezpodstawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej "ppsa"), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa). Zgodnie z art. 147 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona do Sądu uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi w świetle art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn zm.; zwana dalej "upzp") akt prawa miejscowego.

Należy ona tym samym do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wobec tego podlega kontroli sądu administracyjnego według kryterium legalności.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały doprowadziła do oddalenia skargi. Kierując się przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę uznał po przeanalizowaniu zasad i procedury planistycznej, że przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone zostały szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś konsekwencje ich naruszenia wskazano w przepisie art. 28 tej ustawy, modyfikującym przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 r. poz. 713) w przepisie art. 91 ust. 1 i 4. Wobec tego oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd dokonuje na gruncie art. 28 ust. 1 upzp.

W myśl tego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W świetle powołanego przepisu nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Istotność naruszenia jest kwestią ocenną, bowiem nie każde naruszenie traktować należy jako istotne - ergo nie każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego czy też naruszenie trybu ich sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub w części.

Istotność naruszenia należy ocenić obiektywnie na gruncie konkretnej sytuacji, nie istnieje bowiem zamknięty katalog naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy. Do kategorii istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Należy badać czy uchwała ta zawiera część tekstową, graficzną i inne załączniki, odpowiednie ustalenia, a także czy zachowane zostały standardy dokumentacji planistycznej. Właściwą zawartość planu miejscowego wskazują przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 upzp. O ustaleniach planu koniecznych lub dopuszczalnych stanowi treść art. 15 ust. 2 i 3 upzp.

Natomiast standardy dokumentacji planistycznej, tj. materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowane oznaczenia, nazewnictwo, standardy oraz sposoby dokumentowania prac planistycznych określają, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego art. 16 ust. 2 upzp, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej jako "rozporządzenie".

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że są one w ocenie Sądu niezasadne. W sprawie tej, skarżący wiążą naruszenie swojego prawa własności z uchwaleniem planu, ustalającego nieprzekraczalne linie zabudowy dla ich nieruchomości w ten sposób, że wyznaczona wzdłuż ul. [...] linia zabudowy, wchodząca 1 m w głąb istniejącego budynku mieszkalnego – powodując, że północno-zachodnia ściana domu i część klatki schodowej znajduje się obecnie poza tą linią – całkowicie uniemożliwia skarżącym nadbudowę budynku, co w ich ocenie godzi w prawo własności i zmniejsza walory architektoniczne, krajobrazowe i ekonomiczne należącej do nich nieruchomości.

Zauważyć należy, że uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 upzp do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwalając plan, gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako władztwo planistyczne gminy.

Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina w sposób władczy reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 omawianej ustawy wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 1 wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w pkt 4 wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w pkt 5 wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, w pkt 7 prawo własności.

Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 upzp, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa czy obronności, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny.

Co prawda wymienione przepisy gwarantują, że własność podlega ochronie i każdy ma prawo do własności, to jednak zarówno art. 140 kc, jak i przepisy art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji dozwalają na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się to w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje m. in. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 kc, a także przepisy wielu innych ustaw, skoro przepisy te wprowadzają ustawowe ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i z natury swej ograniczają prawo własności, a przez to naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. Prowadzi to do konstatacji, że jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana.

Ustalenia zawarte w planie miejscowym dookreślają bowiem granice korzystania z prawa własności. Co do zasady nie można wobec tego twierdzić, że plan miejscowy narusza prawo, ponieważ ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich wykonywanie prawa własności jest dopuszczalne.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Rada Miasta nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego. W ramach tego władztwa Gmina jest uprawniona bowiem do decydowania o sposobie zagospodarowania nieruchomości, wprowadzając – tak jak to uczyniła – na spornym terenie rozwiązania uwzględniające wymagania w aspekcie wartości wynikających z ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W niniejszej sprawie, bezpośredni wpływ na przebieg linii zabudowy miały przepisy art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w którym to określone zostały minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych oraz niebędących obiektami budowlanymi reklam przy drogach. Wprawdzie wspomniane przepisy ustalają minimalne odległości usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg publicznych, to jako zasadę przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjmuje się, że dla ogólnodostępnych dróg wewnętrznych musi zostać zachowania odległość sytuowania obiektów budowlanych określona dla ogólnodostępnych dróg gminnych, czyli 6 m. Biorąc pod uwagę istniejące po obu stronach ulicy zabudowania (w tym ogrodzenia), a także zgłoszone wnioski, linię rozgraniczającą ul. [...] po południowo-wschodniej stronie (gdzie zlokalizowania jest nieruchomość skarżących), wyznaczono zgodnie z granicą działki drogowej nr [...].

Z uwagi na pas zieleni o szerokości od 0,8 do 1,3 znajdujący się pomiędzy ogrodzeniami nieruchomości a gruntową jezdnią ulicy [...], linia zabudowy w zaskarżonym planie została wyznaczona w odległości 5 m od linii rozgraniczającej drogi [...] (ul. [...]). Linia zabudowy wyznaczona na nieruchomości skarżących zlokalizowana jest w odległości 6 m od krawędzi jezdni. Wpływ na ustalenie przebiegu linii zabudowy wzdłuż ul. [...] miała jej szerokość. Mając na względzie wnioski mieszkańców, w tym skarżącego T.R., ul. [...] przeznaczona została pod drogę wewnętrzną, a jej szerokość określona została na 5 m niemalże na całej długości (jedynie północny odcinek ulicy o długości ok. 165 m ma szerokość 6 m). Przy tak wąskich ulicach, zarówno w celu tworzenia odpowiednich walorów urbanistyczno-architektonicznych poprzez ukształtowanie właściwych proporcji wnętrza (kąta środkowego), ale przede wszystkim dla zapewnienia funkcjonalności i bezpieczeństwa użytkowania tych przestrzeni, obiekty budowlane nie powinny powstawać bliżej niż 5 m od linii rozgraniczającej ulic.

Plan jest tego rodzaju dokumentem, który ma przedstawiać obraz zagospodarowania przestrzennego całego, objętego postanowieniami planu, obszaru. Oznacza to, że na danym terenie muszą występować różne formy zagospodarowania (budynki mieszkaniowe, usługowe, zieleń urządzona czy drogi). Przedmiotem oceny organu planistycznego jest dany obszar a nie konkretna działka ewidencyjna. To obszar w warunkach określonych w planie musi być zagospodarowany w sposób gwarantujący ład przestrzenny na danym terenie. Należy mieć na względzie to, że plan nie jest dokumentem tworzonym na potrzeby jednej czy kilku działek. Nie gwarantuje on takich samych możliwości zabudowy na każdej działce. Planując, organ ma obowiązek uwzględnienia nie tylko przysługującego prawa własności, ale i rozważyć interes publiczny związany np. z bezpieczeństwem ludzi i mienia, czy zapewnieniem komunikacji.

W związku z tym niejednokrotnie w procedurze uchwalania planu miejscowego dochodzi do ścierania się racji podmiotów, które legitymują sią tytułem prawnym do nieruchomości z racjami o charakterze ogólnym. Organ natomiast ma obowiązek te racje rozważyć i uchwalić taki akt, który swymi zapisami nie będzie naruszał zasad władztwa planistycznego wyrażonych w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi.

Nadto trzeba zauważyć, co już wyżej wspomniano, że do uchwalenia planu o takiej treści, którą zakwestionowano w niniejszej sprawie, przyczynił się sam skarżący T.R., który 29 czerwca 2015 r. w toku prac planistycznych złożył wnioski do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla D. o

1. - nadanie ul. [...] statusu prawnego drogi wewnętrznej, osiedlowej, do wyłącznego użytku dla mieszkańców budynków położonych przy drodze,
2. - ustalenie szerokości maksymalnej ulicy 5 m,
3. - wprowadzenie do przedmiotowego planu maksymalnej wysokości dwóch kondygnacji dla budynków mających powstać w przyszłości, a przedstawione przez skarżącego postulaty zostały uwzględnione w zaskarżonym planie. Sami skarżący zaś nie wzięli czynnego udziału w późniejszych etapach procedury nie zgłaszali jakichkolwiek uwag do projektu zaskarżonego planu miejscowego, nie brali udziału w dyskusjach publicznych, podczas których omawiane były rozwiązania przyjęte w projekcie miejscowego planu. Zauważyć trzeba, że dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma okoliczność, czy skarżący na etapie prac planistycznych zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie brali czynnego udziału w procedurze planistycznej, poprzedzającej uchwalenie kwestionowanej uchwały.

Nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, że wyznaczona wzdłuż ul. [...] linia zabudowy, wchodząca 1 m w głąb istniejącego budynku mieszkalnego, w związku z treścią § 8 pkt 2 inkryminowanej uchwały, całkowicie uniemożliwia skarżącym nadbudowę budynku. Zakwestionowany przepis § 8 pkt 2 uchwały dopuszcza rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy, której fragmenty budynków zlokalizowane są w pasie terenu pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą, względem której nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono, z zastrzeżeniem pkt 4 i z uwzględnieniem nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz pozostałych ustaleń szczegółowych dla danego terenu. Jeżeli tylko skarżący spełnią wymagania dotyczące wskaźników zagospodarowania ustalone dla terenu oznaczonego symbolem MN16, zawarte w § 35 zaskarżonej uchwały, będą mogli rozbudować czy nadbudować istniejący budynek w części położonej w obszarze wyznaczonym przez linie zabudowy.

Natomiast zgodnie z § 8 pkt 4 uchwały fragment budynku skarżących znajdujący się pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi wewnętrznej [...] może zostać przebudowany z zachowaniem istniejących parametrów, jak również remontowany w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Budynki położone całkowicie lub częściowo między linią rozgraniczającą a linią zabudowy podlegają adaptacji ograniczonej. Adaptacja to faktyczne przystosowanie obiektu do innego użytku, do nowych potrzeb, przerobienie dla nadania innego charakteru. Adaptacja polega na przekształceniu, czyli nadaniu innej postaci, formy, wyglądu, kształtu, charakteru, zmianie funkcji, zmianie czegoś lub kogoś w coś innego (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN). Definicja adaptacji zakłada zatem dokonanie przekształcenia, wymaga związku z obiektem poprzednio istniejącym, czyli wymaga dalszego istnienia tego obiektu ze zmianami wynikającymi np. z przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy.

Zatem w ocenie składu orzekającego adaptacja istniejącego obiektu budowlanego nie wyklucza jego nadbudowy chyba, że takie działanie w myśl obowiązującego planu miejscowego jest w sposób wyraźny i jednoznaczny zakazane. Z zapisów planu miejscowego obowiązującego dla przedmiotowego terenu, takiego wyraźnego zakazu plan ten nie zawiera.

W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się zaś do wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę o zasądzenie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić trzeba, że zwrot kosztów postępowania między stronami uregulowany został w dziale V rozdziale 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przepisach od art. 199 do art. 210. Jak wskazuje art. 199 tej ustawy, co do zasady strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zwrot kosztów postępowania przysługuje jedynie skarżącemu od organu, nie zaś innym podmiotom biorącym udział w postępowaniu (organowi czy uczestnikom postępowania) i to tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, na co wskazuje art. 200 powyższej ustawy. Równocześnie przepis art. 208 powołanej ustawy upoważnia Sąd do nałożenia na stronę obowiązku zwrotu kosztów w całości lub w części wywołanych jej niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem.

W przedmiotowej sprawie nie zaistniała jednakże przesłanka przedstawiona w art. 208 powyższej ustawy, stąd także z tej przyczyny brak było podstaw do zasądzenia od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.