Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 8 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 251/13

Uzasadnienie

W dniu 28 marca 2011 r. E. O. wniosła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r. udzielającej Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego na:

1. 1. szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu do wód Kanału [...] w km [...], za pośrednictwem laguny hydroponicznej, oczyszczonych ścieków komunalnych z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków, usytuowanej na działce ew. nr [...] w obrębie [...], wylotem zlokalizowanym na działce nr [...] (część A) oraz
2. 2. wykonanie urządzenia wodnego, tj. wylotu betonowego typu lekkiego na prawym brzegu Kanału [...] w km [...] na działce ew. nr [...] w obrębie [...], odprowadzającego oczyszczone ścieki komunalne z oczyszczalni w [...] do wody (część B).

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...], na podstawie m. in. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Powołując się na art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej "Prawem wodnym", wskazano, iż wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony w postępowaniu, ponieważ żadna z należących do niej działek nie znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni podniosła, że:

1. 1. jest właścicielką działek ew. nr [...] i [...], na których posiada urządzenia wodne i na których - w celu polepszenia możliwości uprawy - zamierza zbudować nowe;
2. 2. Kanał [...], jak wynika z raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego w postępowaniu, którego jest stroną i na podstawie którego wydano pozwolenie wodnoprawne, ma się stać bezpośrednim odbiornikiem ścieków; stąd powstaje problem podtapiania łąk (ze względu na wysoki poziom wody w Kanale [...] w 2011 r. nie było możliwości wykoszenia łąk, a ilość odprowadzanych ścieków z projektowanej oczyszczalni na poziomie 350 m³/d podniesie poziom wody w Kanale [...] o ok. 20 cm);
3. 3. odmowa przyznania jej statusu strony jest niezgodna z art. 28 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że:

1. 1. odwołująca się jest właścicielką działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]; przedmiotowa oczyszczalnia ścieków jest zlokalizowana na działce ew. nr [...], a wylot ścieków znajduje się na działce ew. nr [...] (działka odbiornika); najbliższym sąsiedztwie powyższych działek znajdują się działki ew. nr [...], [...] i [...]; porównując położenie oczyszczalni ścieków oraz wylotu ścieków względem położenia działek należących do odwołującej się stwierdzono, że najbliżej działki z wylotem ścieków znajduje się działka ew. nr [...], jednak nie jest ona zlokalizowana w zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji;
2. 2. stosownie do art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu; organ powinien więc ocenić, czy składający wniosek ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty;
3. 3. status strony postępowania administracyjnego musi wynikać z przepisu prawa materialnego; w niniejszej sprawie jest nim art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty [...] stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;
4. 4. status strony można by w przypadku odwołującej się wywodzić jedynie z władania istniejącym urządzeniem wodnym, znajdującym się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych lub też z władania powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;
5. 5. z akt sprawy nie wynika, aby odwołująca się była właścicielką istniejącego urządzenia wodnego, znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanego do wykonania urządzenia wodnego; jest ona właścicielką urządzeń wodnych (rowów melioracyjnych) położonych wyłącznie na działkach ew. nr [...] i [...], jednakże - jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy obrazującej trasę Kanału - działki te są znacznie oddalone od wylotu ścieków; działka ew. nr [...] jest położona w odległości ok. 400 m od koryta Kanału, natomiast działka ew. nr [...] przylega do jego koryta, ale w jego ujściowym odcinku, w odległości ok. 1,5 km od wylotu ścieków; znajdujące się na tych działkach urządzenia wodne nie znajdują się więc w zasięgu planowanego do wykonania urządzenia wodnego, tj. wylotu ścieków do Kanału [...]; odwołująca się jest też właścicielką działki ew. nr [...] położonej - spośród działek należących do niej - najbliżej wylotu, tj. w odległości ok. 700 m; działka ta stanowi grunty orne i nie występują na niej rowy melioracyjne, czyli urządzenia wodne, stąd nie ma podstaw do uznania, że działki odwołującej się są położone w zasięgu oddziaływania planowanego do wykonania urządzenia wodnego, tj. wylotu ścieków;
6. 6. interes prawny odwołującej się można więc analizować wyłącznie w kontekście władania powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, czyli w tym przypadku wprowadzania ścieków do Kanału [...];
7. a) korzystanie z wód, którego dotyczy pozwolenie wodnoprawne obejmuje punktowe wprowadzanie ścieków do Kanału, który w obrębie [...] posiada wydzieloną działkę ew. nr [...]. Wylot ścieków jest zaprojektowany na działce nr [...] na wysokości działki ew. nr [...] (działka oczyszczalni); działka odwołującej się o nr [...] jest położona ok. 700 m powyżej wylotu ścieków; status Kanału [...] jako śródlądowej wody płynącej jest potwierdzony w rozporządzeniu Rady Ministrów [...]; odbiornikiem wód Kanału [...] jest Kanał [...]; w takim przypadku gruntami pozostającymi w zasięgu oddziaływania wprowadzanych ścieków są przede wszystkim grunty pod Kanałem;
8. b) jak wynika z protokółu z dnia 30 marca 2011 r. z przeprowadzonej wizji lokalnej, na działce Kanału nr [...] w sąsiedztwie działki nr [...] nie występuje woda, dno jest suche, pomimo że na łąkach i pastwiskach w bezpośrednim sąsiedztwie występuje woda po roztopach; "rów jest zaniedbany i nie świadczy o naturalnym charakterze wód znajdujących się w dalszych odcinkach odległych od oczyszczalni ścieków więcej jak 1 km"; ponadto, z pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia 8 listopada 2007 r. wynika, że od wylotu ścieków w km [...] do km [...] przez większą część roku 100% przepływu na tym odcinku będą stanowiły wprowadzane ścieki; z kolei w piśmie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia 10 stycznia 2008 r. wskazano, że "zasięg oddziaływania odprowadzanych ścieków do cieku wodnego [...] określono od wylotu km [...] do km [...], tj. na długości 1000 m. Określony zasięg wynika ze specyficznych warunków hydrologicznych tego cieku, polegających na długotrwałym zaniku naturalnego przepływu. W tych warunkach odprowadzane ścieki będą stanowiły 100% przepływu na tym odcinku";
9. c) z zestawienia powyższych informacji wynika, że działka odwołującej się nr [...] jest oddalona od wylotu ścieków o ok. 700 m i położona powyżej tego wylotu, co oznacza, że spływ w Kanale [...] odbywa się w kierunku przeciwnym aniżeli położenie działki; ponadto odcinek Kanału z notowanym długotrwałym zanikiem naturalnego przepływu wód jest zlokalizowany poniżej wylotu - w km [...], co potwierdza mapa z zaznaczoną trasą Kanału i jego kilometrażem; wprowadzanie ścieków do Kanału nie spowoduje żadnego oddziaływania na działkę odwołującej się, a tym samym jako władająca powierzchnią ziemi nieznajdującą się w zasięgu oddziaływania korzystania z wód nie posiada statusu strony postępowania zakończonego przed Starostą [...];
10. 7. odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że:
11. a) materialno-prawne zagadnienia związane z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego określa Prawo wodne, a elementem wniosku o udzielenie wymaganych pozwoleń jest operat wodnoprawny jako jeden z dowodów w sprawie, który podlega analizie organu wydającego pozwolenie wodnoprawne (dokumentem takim nie jest - wbrew twierdzeniu odwołującej się - raport oddziaływania na środowisko);
12. b) ocena, czy dana osoba ma przymiot strony w postępowaniu zależy od okoliczności istniejących, nie zaś przyszłych (jedynie hipotetycznych), stąd na rozstrzygnięcie sprawy nie mają wpływu przyszłe plany odwołującej się, dotyczące budowy nowych urządzeń wodnych na działkach ew. nr [...] i [...].

Reasumując, organ odwoławczy uznał, że odwołująca się nie ma przymiotu strony i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].

E. O. wniosła skargę na decyzje organu odwoławczego, w której podniosła, że:

1. 1. ma przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], ponieważ:
2. a) uzyskała go w innych postępowaniach związanych z działaniem oczyszczalni ścieków [...] (tj. postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i o udzielenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia),
3. b) interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z przepisów prawa cywilnego, a możliwość dochodzenia roszczeń cywilnych nie przesądza o niemożności załatwienia sprawy w trybie administracyjnym; należało ustalić, w jakim stopniu inwestycja zagraża interesowi skarżącej chronionemu na podstawie art. 140 i art. 222 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.),
4. 2. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy oczyszczalni ścieków [...] jest nieprawomocna, co ma wpływ na zgodność z prawem decyzji Starosty [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

W piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 2013 r. skarżąca wskazała, że decyzja Starosty [...] stała się bezprzedmiotowa, ponieważ wbrew jej części B pkt III zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 2 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na ich wykonanie stało się ostateczne.

W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podtrzymał argumentację zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obiegu prawnego.

Organy administracyjne obu instancji prawidłowo uznały, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r. udzielającej Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego, co musiało skutkować umorzeniem tego postępowania, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Powyższą decyzją udzielono Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego na:

1. 1. szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu do wód Kanału [...] w km [...], za pośrednictwem laguny hydroponicznej, oczyszczonych ścieków komunalnych z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków, usytuowanej na działce ew. nr [...] w obrębie [...], wylotem zlokalizowanym na działce nr [...] (część A) oraz
2. 2. wykonanie urządzenia wodnego, tj. wylotu betonowego typu lekkiego na prawym brzegu Kanału [...] w km [...] na działce ew. nr [...] w obrębie [...], odprowadzającego oczyszczone ścieki komunalne z oczyszczalni [...] do wody (część B).

Krąg stron postępowania zwykłego (o wydanie pozwolenia wodnoprawnego) określa art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, który w postępowaniu wodnoprawnym wyłącza zastosowanie art. 28 K.p.a.

Podmiot mający status strony w postępowaniu zwykłym ma go również w postępowaniu nieważnościowym, gdy nie nastąpiły zmiany co do stanu własności gruntów.

W dniu 18 marca 2011 r. weszła w życie nowelizacja art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. Wniosek o stwierdzenie nieważności skarżąca złożyła w dniu 28 marca 2011 r., czyli już po nowelizacji. Organy prowadzące postępowanie nieważnościowe powinny były więc zastosować art. 127 ust. 7 Prawa wodnego w jego nowym brzmieniu. Nie uczyniły tego, lecz nie miało to wpływu na wynik sprawy, ponieważ mającego być zastosowanym art. 127 ust. 7 Prawa wodnego w jego brzmieniu po nowelizacji skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym.

Zgodnie z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego (w brzmieniu po nowelizacji) stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest:

1. - właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 4);
2. - władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 5).

Jak wynika z powyższego, dla ustalenia, czy skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym należało ustalić zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

W toku postępowania ani na etapie wniesienia skargi skarżąca nie kwestionowała ustaleń faktycznych - położenia jej działek i znajdujących się na nich urządzeń wodnych względem wylotu ścieków, stanu kanału i jego cech. Zasadnym jest więc przyjęcie ustaleń organu jako trafnych, znajdujących potwierdzenie w materiale dowodowym. Ich ponowne przytaczanie wobec uprzedniego zreferowania nie byłoby zasadne.

Skarżąca ani w skardze ani w piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 2013 r. nie wskazała na okoliczności mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi wypada wskazać, co następuje:

1. - okoliczność, że skarżąca miała przymiot strony w innych postępowaniach związanych z działaniem oczyszczalni ścieków [...] (tj. postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i o udzielenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ krąg stron tych postępowań ustalany jest na podstawie innych przepisów prawa; w przypadku wskazanych postępowań mogą być brane pod uwagę także inne formy oddziaływań planowanej działalności (np. uciążliwości zapachowe, itp.);
2. - nieprawomocność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy oczyszczalni ścieków [...] nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ przedmiotem postępowania nie było badanie zgodności z prawem tej decyzji ani też decyzji Starosty [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, lecz kwestia zasadności umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z uwagi na uznanie przez organy, że skarżąca nie ma statusu strony w tym postępowaniu;
3. - okoliczność, kiedy uprawniony z tytułu pozwolenia wodnoprawnego rozpoczął wykonywanie urządzeń wodnych nie ma wpływu na wynik sprawy, której przedmiotem jest kwestia zasadności umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z uwagi na uznanie przez organy, że skarżąca nie ma statusu strony w tym postępowaniu.

W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.