Uzasadnienie
IVSA/Wa 2511/14
Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] października 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.") orzekł o uchyleniu decyzji z [...] lipca 2014 r. Starosty P. w części dotyczącej wprowadzenia zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów, działki ewidencyjnej nr [...], obręb L. (dalej również "działka") w zakresie polegającym na wpisaniu w miejscu konturu klasyfikacyjnego RIIIa użytku gruntowego Bi i umorzył postępowanie w tym zakresie, natomiast w części dotyczącej odmowy wprowadzenia zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki polegającej na wpisaniu w miejsce konturu klasyfikacyjnego RIIIa – konturu RIV, orzekł o utrzymaniu decyzji w mocy.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Gmina K. zwróciła się do Starosty P. z wnioskiem o przeprowadzenie ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki nr [...], obręb L., której jest właścicielem.
Starosta P., na podstawie operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2014 r. pod nr ew. [...], decyzją z [...] lipca 2014 r. orzekł - w punkcie pierwszym - o wprowadzeniu zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki polegającej na wpisaniu w miejscu konturu klasyfikacyjnego B-RIIIa użytku gruntowego Bi oraz - w punkcie drugim - o odmowie wprowadzenia zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki polegającej na wpisaniu w miejsce konturu klasyfikacyjnego RIIIa - konturu RIVa.
Na skutek odwołania Gminy K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] października 2014 r. uchylił punkt pierwszy decyzji i umorzył postępowanie, natomiast drugi punkt decyzji utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Gmina K. występując o przeprowadzenia ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nie podała żadnego uzasadnienia. Nie wiadomo na jakiej podstawie, z góry założyła, że na działce występuje klasa IIIa i przeznaczyła środki publiczne na podważenie dotychczasowych ustaleń.
Upoważniony klasyfikator stwierdził, że badania glebowe działki nie potwierdzają istnienia profilu glebowego dla klasy IIIa i wskazał, że na działce są grunty orne odłogowane w klasie bonitacyjnej IVa. Wyjaśnił jednocześnie, że na działce w 1960 r. nie wykonano podstawowego badania glebowego, kontur 67 RIIIa obejmujący ten teren posiada opis odkrywki podstawowej o numerze 41 i podobne 42, 43, 87.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Gminy K., która wywiodła, że różnica ustaleń wynika z błędu w starej klasyfikacji, zaznaczając, że odkrywka przypisana do konturu klasy IIIa wykonana została kilkadziesiąt metrów od działki. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego występowanie błędu w obowiązującej klasyfikacji gruntów na działce nie zostało przekonywująco udokumentowane. Klasyfikacja przeprowadzona w 1960 r. i zatwierdzona orzeczeniem z 20 listopada 1960 r. mimo, że do akt nie załączono całego operatu klasyfikacyjnego, to z mapy klasyfikacyjnej wynika, że w konturze 67 RIIIa wykonano odkrywki nr 42 i 25. Ta druga odkrywka została usytuowana w pobliżu działki.
Ponadto organ uznał za pozbawione słuszności zarzuty Gminy K., że Starosta P. upoważniając R. C. do wykonania klasyfikacji naraził gminę na niepotrzebne koszty.
Skargę na decyzję z [...] października 2014 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wywiodła Gmina K. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i wniosła o jej uchylenie.
Strona skarżąca stanęła na stanowisku, że organy administracji nie oceniły całego zebranego materiału dowodowego, tj. operatu technicznego wykonanego w 2014 r. przez R. C. Brak jest bowiem bezpośredniego odniesienia do przeprowadzonych badań glebowych oraz kwestii ich poprawności. Zdaniem strony skarżącej w opracowaniu tym klasyfikator na podstawie badań glebowych wykazał różnice w budowie profilu glebowego między starą klasyfikacją a stanem faktycznym na gruncie. Różnice nie wynikają z przyczyn ingerencji na gruncie, ale są wynikiem błędu ze sposobu wykonania starej klasyfikacji. Odkrywka przypisana do konturu klasy IIIa została wykonana kilkadziesiąt metrów od działki. Najbliższym konturem odpowiadającym profilowi gleby jest kontur RIVa znajdujący się na północnowschodniej stronie przedmiotowej nieruchomości.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje w odniesieniu do gruntów informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.
Z kolei art. 22 ust. 1 cyt. wyżej ustawy stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Gleboznawczą klasyfikacją gruntów, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Przepis art. 20 ust. 3 tej ustawy stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków określa z kolei zasady zakładania, prowadzenia oraz wymiany danych ewidencyjnych. Zgodnie z § 59 pkt 6 tego rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi gruntów położonych w granicach obrębu są m.in. dane dotyczące użytków gruntowych i klas bonitacyjnych. Z kolei § 66 ust. 1 pkt 1 i 2 określa, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas bonitacyjnych są: numeryczne opisy konturów tych użytków i klas bonitacyjnych (pkt 1) i oznaczenia użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów (pkt 2).
Przebieg konturów klasyfikacyjnych przyjmuje się w ewidencji na podstawie mapy klasyfikacji, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246), i zamyka się w granicach konturów gruntów rolnych lub gruntów leśnych (§ 66 ust. 2).
Obecnie sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów następuje na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246).
Zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. postępowanie w sprawie przeprowadzenia ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr ew. [...] z obrębu L., gmina K. zostało wszczęte na wniosek właściciela działki – Gminy K. W aktach administracyjnych znajdują się materiały archiwalne dotyczące gleboznawczej klasyfikacji gruntów obejmujących teren działki ew. [...] z obrębu L., z której wynika, że klasyfikacja gruntów została przeprowadzona w 1960 roku (operat przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]) i zawiera oznaczenie odkrywki nr 41, która potwierdza na przedmiotowej działce kontur klasy IIIa.
Natomiast z dokumentacji technicznej gleboznawczej klasyfikacji gruntów przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] w dniu [...] maja 2014 r., opracowanej przez upoważnionego przez Starostę P. klasyfikatora R. C., w związku z opracowaniem ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów i użytków rolnych na działce nr ew. [...] wynika, że profil gleby odpowiada klasie IVa, a nie klasie IIIa, jak podano na obowiązującej mapie klasyfikacyjnej. Spiaszczenie gleby jest większe niż ujawniony profil w materiałach archiwalnych, odpowiedni dla klasy IIIa.
W toku postępowania administracyjnego oraz w skardze skierowanej do sądu administracyjnego wnioskodawca podnosił, że organy administracyjne nie odniosły się bezpośrednio do przeprowadzonych badań glebowych w nowym opracowaniu i nie zakwestionowały ich poprawności. Wskazano, że klasyfikator na podstawie badań glebowych wykazał różnice w budowie profilu glebowego miedzy starą klasyfikacją a stanem faktycznym na gruncie. W związku z powyższym skarżący podniósł, że różnice wynikają nie z przyczyn ingerencji na gruncie, ale z błędu wynikającego ze sposobu wykonania starej klasyfikacji. Odkrywka przypisana do konturu klasy IIIa została wykonana kilkadziesiąt metrów od przedmiotowego terenu. Natomiast najbliższym konturem odpowiadającym profilowi gleby jest kontur RIVa znajdujący się na północnowschodniej stronie działki nr ew. [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że występowanie błędu w obowiązującej klasyfikacji gruntów na przedmiotowej działce nie zostało przekonywująco udokumentowane. Takie stanowisko byłoby uzasadnione, gdyby organ merytorycznie podważył ustalenia dokonane w przedłożonym w toku postępowania operacie klasyfikacyjnym nr [...] i znalazłoby to odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Organ jednak, takiej oceny merytorycznej operatu klasyfikacyjnego nr [...] nie przeprowadził, co w konsekwencji powoduje, że ustalenia stanu faktycznego w sprawie budzą wątpliwości. Organ ponownie rozpoznając sprawę w sposób jednoznaczny wyjaśni, czy na przedmiotowej działce istnieją podstawy do zmiany konturu RIIIa na kontur RIVA. Ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy może być podstawą rozstrzygnięcia.
Organy administracji publicznej mają obowiązek działania z należytą starannością i wnikliwością. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 k.p.a.), obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), jak i wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).
W ocenie Sądu, sprawa nie została wyjaśniona w stopniu wystarczającym do ostatecznego rozstrzygnięcia, czym naruszono przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na marginesie Sąd zauważa, że merytorycznej oceny operatu klasyfikacyjnego organ podjął się dopiero w odpowiedzi na skargę. Jednakże wywody zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą uzupełniać uzasadnienia decyzji. Również należy zauważyć, że organ I instancji dopiero w piśmie z dnia 20 sierpnia 2014 r., przy którym przekazano odwołanie do organu II instancji, podjął próbę merytorycznej oceny operatu, do których to argumentów organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.