Uzasadnienie
- I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą"), Burmistrz Miasta[...] (dalej "Burmistrz" albo "Organ") określił wysokość - należnej od N.i J.G. (dalej "Skarżących") - opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, przewidzianej w art.269 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz.310 ze zm.), dalej "P.w.", w odniesieniu do nieruchomości, stanowiącej działkę gruntu o nr. ewid. [...] przy ul. [...] w [...] (dalej "nieruchomość"), za II kwartał 2020 r. w kwocie [...]zł, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.
- II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Burmistrza decyzji zaskarżonej obecnie, przedstawia się następująco:
- 1. Pismem z dnia 28 sierpnia 2020 r. Burmistrz przekazał Skarżącym, na podstawie art.272 ust.22 P.w., informację o wysokości i sposobie obliczenia opłaty za usługi wodne, polegające na zmniejszeniu (na należącej do nich nieruchomości) naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej (dalej "opłata").
W piśmie wskazano, że: (-) opłata za II kwartał 2020 r. wynosi 524,88 zł, (-) wysokość opłaty została ustalona na podstawie art.271 ust.8 P.w. oraz §9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz.2502 ze zm.), dalej "r.j.s.o.", jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 (0,50 zł/m2), wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej (4 199,00 m2, tj. 73% powierzchni nieruchomości) oraz czasu wyrażonego w latach (0,25 roku – kwartał).
Wskazano także, iż przedmiotowa opłata została ustalona na podstawie: (-) danych z ewidencji gruntów i budynków, (-) protokołu oględzin nieruchomości z dnia 30 czerwca 2020 r., sporządzonego przez biegłego, tj. geodetę W.G.
2. Pismem z dnia 10 września 2020 r. Skarżący wnieśli do Burmistrza reklamację (na podstawie art.273 ust.1 P.w.), zarzucając Organowi: (-) pominięcie ustaleń poczynionych w toku wcześniejszych oględzin nieruchomości z dnia 31 maja 2019 r. (korzystnych dla Skarżących), (-) niewyjaśnienie źródła różnic, występujących pomiędzy ustaleniami w/w oględzin oraz oględzin z dnia 30 czerwca 2020 r., na których Organ oparł się obecnie, (-) niewskazanie przyczyn, dla których Organ uznał wiarygodność oględzin późniejszych.
Skarżący wskazali w tym kontekście, że:
(-) w przeszłości przedmiotowa nieruchomość była już przedmiotem oględzin, dokonanych przez innego biegłego, tj. geodetę L.P. (protokół z dnia 31 maja 2019 r.);
(-) w oparciu o ustalenia w/w oględzin Organ poinformował Skarżących (pismem z dnia 4 lipca 2019 r.), iż przedmiotowa nieruchomość nie podlega opłacie z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej (powierzchnia biologicznie czynna zajmuje powyżej 30% ogólnej powierzchni nieruchomości);
(-) w wyniku kolejnych oględzin z dnia 30 czerwca 2020 r. ustalono, że powierzchnia nieruchomości, wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej przekracza 70% (wynosi 73%).
Skarżący podnieśli przy tym, iż po przeprowadzeniu na ich nieruchomości pierwszych oględzin nie dokonywali na tej nieruchomości żadnych zmian, zmniejszających powierzchnię biologicznie czynną.
- III. Jak już wskazano, w wyniku rozpatrzenia wniesionej reklamacji decyzją zaskarżoną obecnie Organ określił wysokość przedmiotowej opłaty w tej samej wysokości.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Organ wskazał, iż co do zasady jest uprawniony do przeprowadzenia oględzin nieruchomości i weryfikowania ustaleń istotnych dla dokonania oceny, czy nieruchomość ta podlega opłacie za usługi wodne, czy też nie, w każdym czasie.
Organ przytoczył treść art.269 ust.1 pkt 1, 270 ust.7, 272 ust.8, ust.24 i ust.25 P.w. oraz § 9 r.j.s.o. oraz wskazał, iż w związku z faktem, iż na przedmiotowej nieruchomości nie znajduje się urządzenie do retencjonowania wody, opłata w niniejszej sprawie została obliczona w następujący sposób:
- 1) powierzchnia nieruchomości – [...]m2,
- 2) powierzchnia nieruchomości wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej – [...]m2,
- 3) powierzchnia działki biologicznie czynna – [...]m2,
- 4) stawka za wyłączenie 1 m2 z powierzchni nieruchomości biologicznie czynnej – 0,50 zł za 1 m2 na rok,
- 5) wysokość opłaty rocznej:
wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej – 4199 m2 x 0,50 zł/m2 = 2 099,50 zł,
- 6) opłata uwzględniająca okres rozliczeniowy za II kwartał 2020 r. wynosi więc 2 099, 50 zł: 4 = 524,88 zł.
- IV. Pismem z dnia 22 października 2020 r. Skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję Organu, podtrzymując stanowisko reklamacji oraz podnosząc, że: (-) oględzin nieruchomości dokonano bez ich udziału, (-) Skarżącym nie przedłożono protokołu tychże oględzin do podpisu.
- V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 19 listopada 2020 r., Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.
W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.
Na podstawie art.15zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczanie COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) Sąd zarządził zmianę trybu rozpoznania niniejszej sprawy z rozprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów.
- VI. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Organu prowadzi do następujących wniosków:
- 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.273 ust.1 – 10 w zw. z art.269 ust.1 pkt 1 Prawa wodnego, było rozpoznanie przez Organ reklamacji na informację o wysokości opłaty za usługę wodną w postaci zmniejszenia naturalnej retencji terenowej, która to informacja została przekazana Skarżącym na podstawie art.272 ust.22 P.w.
- 2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:
W myśl art.267 pkt 1 P.w. jednym z instrumentów ekonomicznych, służącym gospodarowaniu wodami, są opłaty za usługi wodne (katalog usług wodnych, podlegających w/w opłatom zawarto w art.268 – 269 ustawy).
Opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej (art. 269 ust.1 pkt 1 P.w.).
Wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach (art.272 ust.8 P.w.).
Ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (art.272 ust.10 P.w.).
Wysokość opłaty za usługi wodne, o której mowa w ust. 8, ustala wójt, burmistrz lub prezydent miasta oraz przekazuje podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty (art.272 ust.22 P.w.).
Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (art.273 ust.1 P.w.).
W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art.273 ust.6 P.w.).
Od decyzji, o której mowa w ust. 6, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art.273 ust.8 P.w.).
Jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w odniesieniu do ww. rodzaju opłaty określa § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.
- 3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, prowadzi do następujących wniosków:
Istota sprawy sprowadza się do konieczności przesądzenia, czy w sytuacji, w której Organ poczynił pierwotnie korzystne dla Skarżących ustalenia na okoliczność spełniania przez nieruchomość Skarżących przesłanek z art.269 ust.1 pkt P.w., powodujących konieczność uiszczania przewidzianej tam opłaty, oparte na protokole oględzin z dnia 31 maja 2019 r. (stwierdzając w efekcie niepowstanie obowiązku uiszczania opłaty), był on następnie upoważniony do przeprowadzania kolejnego dowodu na tę samą okoliczność w postaci powtórnych oględzin tej nieruchomości przez innego biegłego geodetę.
Należy odnotować, iż w art.552 P.w. uregulowano sposób ustalania wysokości opłaty za usługi wodne w okresie przejściowym, obejmującym okres od dnia wejścia P.w. w życie (1 stycznia 2018 r.) do dnia 31 grudnia 2026 r. Z ust.2 i 2a w/w artykułu wynika zatem, iż ustalenie w/w wysokości opłaty następuje na podstawie:
- 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód;
- 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych;
- 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych.
- 4) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo
- 5) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały.
Z art.552 ust.2b P.w. wynika jednocześnie, iż na podmiocie obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, o których mowa w art.272 ust.8 (tj. do ponoszenia opłat za zmniejszenie retencji terenowej) ciąży obowiązek składania oświadczeń, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zgodnie z wzorami zamieszczonymi w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Wód Polskich wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 8 - w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału.
Nie może zatem ulegać wątpliwości, iż ustalenie wysokości opłaty za zmniejszenie retencji naturalnej następuje co do zasady na podstawie danych zawartych w oświadczeniu podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty.
Przyjąć jednakże należy, iż w razie niezłożenia przez podmiot zobowiązany wymaganego oświadczenia (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w której Skarżący nie złożyli oświadczenia za II kwartał 2020 r.), jak też w razie ujawnienia się wątpliwości co do zgodności złożonego oświadczenia ze stanem faktycznym, organ musi dysponować instrumentami, umożliwiającymi poczynienie koniecznych ustaleń w sprawie. Temu celowi służy w szczególności przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Przyjąć bowiem należy, iż ustalenie, czy dana nieruchomość spełnia kryteria z art.269 ust.1 pkt 1 P.w. (tj. ustalenie, czy na nieruchomości tej doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej) wymaga wiadomości specjalnych.
Nie może również ulegać wątpliwości, iż w celu urzeczywistnienia dyrektyw wynikających z art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a. organy pomogą ponowić przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego, o ile wiarygodność opinii już sporządzonej budzi ich zastrzeżenia. "W sytuacji, gdy treść opinii powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności, spójności jej elementów, możliwe jest negatywne dokonanie przez organ administracyjny lub sąd administracyjny oceny wartości dowodowej tego opracowania." – por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 949/18, publ. CBOSA. "Opinii biegłego nie można przyjmować bezkrytycznie. Organ nie jest tą opinią związany. W uzasadnieniu decyzji nie może się on ograniczyć do powołania konkluzji opinii, lecz jest zobowiązany sprawdzić, na jakich przesłankach biegły wysnuł wnioski w niej zawarte i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Chodzi o ocenę poprawności wniosków, z uwzględnieniem dowodów zebranych w sprawie, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej." – por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 174/14, publ. CBOSA.
Co do zasady zatem Organ był upoważniony do zlecenia sporządzenia w sprawie nowej opinii biegłego, niemniej w oczywisty sposób był obowiązany wykazać, iż nowa opinia w sposób bardziej wiarygodny stwierdza okoliczności faktyczne, istotne dla ustalenia, czy na Skarżących ciąży obowiązek uiszczania opłaty z tytułu zmniejszenia retencji naturalnej nieruchomości Skarżących, czy też nie. Wymóg ten został w niniejszej sprawie dopełniony.
Porównanie obu opinii sporządzonych w sprawie na zlecenie Organu, tj. opinii z dnia 31 maja 2019 r. oraz opinii z dnia 30 czerwca 2020 r. prowadzi do jednoznacznego wniosku o większej wiarygodności opinii późniejszej, do której (inaczej niż w przypadku opinii z dnia 31 maja 2019 r.) załączono szczegółową mapę z inwentaryzacją powykonawczą, na której czytelnie zaznaczono: a) powierzchnię biologicznie czynną przedmiotowej nieruchomości, b) powierzchnię zabudowy, która nie jest powierzchnią biologicznie czynną, c) inną powierzchnię zapewniającą naturalną wegetację roślin. W oparciu o powyższe geodeta wskazał, iż: (-) powierzchnia biologiczna nieruchomości wynosi [...] m2, (-) powierzchnia zabudowy, która nie jest powierzchnią biologicznie czynną wynosi[...]m2 (na którą składają się budynki o pow. [...] m2 oraz parkingi, podjazdy, drogi wewnętrzne, place manewrowe o pow. [...] m2).
Nie ulega przy tym wątpliwości, iż: (-) w postanowieniu z dnia [...]czerwca 2020 r. nr [...]w przedmiocie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, doręczonego Skarżącym w dniu 16 czerwca 2020 r. (z.p.o. – k.30 v) poinformowano Skarżących o terminie czynności, jakie biegły ma podjąć na nieruchomości Skarżących, (-) ani w reklamacji, ani w skardze Skarżący nie wykazali merytorycznej wadliwości poszczególnych ustaleń biegłego (koncentrując się wyłącznie na próbie wywiedzenia generalnej niedopuszczalności przeprowadzenia przez Organ w/w dowodu).
W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Z tej racji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.