Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] października 2019 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza O., zezwalającej Zarządowi Dróg Wojewódzkich w O. na usunięcie jednego drzewa gatunku jesion wyniosły, rosnącego w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] [...]-[...]-[...]-[...]-[...], w miejscowości S., gmina O. Stan sprawy przedstawiał się następująco:
Pismem z dnia [...] września 2019 r. Burmistrz O. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej: RDOŚ) na podstawie art. 83a ust 2a ustawy o ochronie przyrody (dalej: uop) o uzgodnienie projektu decyzji zezwalającej na usunięcie jednego drzewa rosnącego w ciągu opisanej na wstępie drogi wojewódzkiej.
W projekcie decyzji jako przyczynę usunięcia wskazano, że "drzewo rośnie na środku chodnika, podnosi nawierzchnię chodnika". Do pisma załączono m.in. wniosek Zarządu Dróg Wojewódzkich – Rejon Dróg Wojewódzkich w O., mapę z lokalizacją drzewa, dokumentację fotograficzną (dwa kolorowe zdjęcia) oraz protokół z oględzin z dnia [...] sierpnia 2019 r., z którego wynika, iż w obrębie drzewa nie stwierdzono występowania chronionych gatunków roślin, grzybów i zwierząt oraz dziupli i gniazd ptaków, zaś z dołączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że drzewo jest w dobrym stanie fitosanitarnym.
Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...], RDOŚ odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji, bowiem ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby przedmiotowe drzewo wymagało usunięcia. Organ ten wskazał, że przedłożona dokumentacja fotograficzna oraz zobrazowanie z serwisu mapowego google maps nie udowadniają, że systemy korzeniowe przedmiotowego drzewa niszczą nawierzchnię ciągu pieszego. Podkreślił także, że jest to drzewo zdrowe, które nie ogranicza widoczności podczas włączania się do ruchu ze względu na swoje usytuowanie przy wyjeździe z zatoki autobusowej.
Zarząd Dróg Wojewódzkich w O. wniósł zażalenie na ww. postanowienie podnosząc, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 106 § 5 kpa, co uzasadnia brak przeprowadzenia w sposób właściwy postępowania dowodowego, które spowodowało wydanie zakazu usunięcia drzewa, utrudniającego użytkownikom drogi korzystanie z chodnika i zatoki autobusowej oraz zagraża bezpieczeństwu na drodze. Zarząd zwrócił także uwagę, że organ uzgadniający winien odnieść się do treści zaproponowanego rozstrzygnięcia, a nie narzucać własne.
Rozpoznając zażalenie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) podniósł, że przyczyną usunięcia drzewa wskazanego w projekcie decyzji Burmistrza O. jest podnoszenie przez jego korzenie nawierzchni chodnika. Kluczową kwestią na etapie uzgodnienia projektu była zatem weryfikacja wskazanych przyczyn usunięcia drzewa, w zestawieniu ze stwierdzonym stanem faktycznym i w przypadku potwierdzenia ich istnienia ustalenie, czy w istocie jedyną możliwością eliminacji zagrożenia w danym przypadku jest jego usunięcie. Drzewa i krzewy odznaczają się wysokimi wartościami przyrodniczymi i krajobrazowymi. Tworzą one unikalne ekosystemy dla rozwoju wielu rzadkich i chronionych gatunków zwierząt i grzybów zlichenizowanych, pełnią bardzo ważną funkcję w procesie oczyszczania powietrza ze szkodliwych substancji gazowych i pyłowych, metali ciężkich, gleby, wody czy kształtowania lokalnych warunków wodnych oraz mikroklimatu.
Dają cień dla podróżujących ciągami komunikacyjnymi (drogi, ścieżki rowerowe). Pełnią także istotną funkcję społeczną i kulturową. Ponadto zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w pasie drogowym zabrania się usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych. W związku z powyższym, podmioty odpowiedzialne za zarządzanie drogami, jak i ochronę środowiska każdorazowo powinny podejmować wszelkie możliwe czynności, które zapewnią bezpieczeństwo na drogach, przy zachowaniu przydrożnych zadrzewień.
Każde planowane wycięcie drzewa powinno być poprzedzone wnikliwą analizą oraz zebraniem niezbitych dowodów, świadczących o konieczności wyeliminowania drzewa z krajobrazu. Decyzja o usunięciu drzewa jest decyzją nieodwracalną w skutkach. Prawodawstwo krajowe podaje szereg przepisów mających na celu ochronę drzew oraz restrykcje przy ich wycinaniu. Zgodnie z art. 83 ust. 1 uop, zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew, które jako element przyrody podlegają ochronie prawnej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał m.in., że ochrona drzew przewidziana w ustawie jest ukierunkowana na zachowanie tego elementu przyrody, związana z możliwością uzależnienia przez organ zgody na usunięcie drzewa od jego przesadzenia lub zastąpienia innym drzewem, wiążąca się ze znacznymi opłatami i wysokimi sankcjami w razie naruszenia obowiązującego zakazu usunięcia drzewa, a zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew.
Ponadto zagrożenie stwarzane przez drzewo powinno mieć rzeczywisty, a nie hipotetyczny charakter, zaś usunięcie drzew w takim przypadku powinno stanowić jedyną możliwość usunięcia stanu zagrożenia. Usuwanie drzew powinno być zatem rozwiązaniem ostatecznym i w szczególności dotyczyć drzew obumarłych, wiatrołomów lub drzew tzw. "wysokiego ryzyka", tj. posiadających wady budowy istotne dla statyki drzewa.
Jak wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji RDOŚ, stanu wskazującego na konieczność wycinki drzewa nie potwierdza dokumentacja załączona do akt sprawy. Materiał dowodowy w postaci fotografii wprawdzie potwierdza, że system korzeniowy drzewa powoduje wynoszenie kostki brukowej, jednak występuje to w nieznacznym stopniu, nawierzchnia nie ma znamion dewastacji, głębokich ubytków czy wystających kanciastych elementów, o które pieszy może się potknąć. Organ wskazał, że dokumentacja zgromadzona w przedmiotowej sprawie nie zawiera informacji o ostatnim remoncie chodnika, ani ekspertyz odnoszących się do rozwiązań alternatywnych, w postaci na przykład podniesienia chodnika. Ponadto z załączonych do akt sprawy zdjęć i mapy wynika, że prawdopodobnie możliwa jest zmiana przebiegu chodnika tak, aby omijał on przedmiotowe drzewo.
Organ zażaleniowy zaakcentował, że organ uzgadniający usunięcie drzew nie ma obowiązku przeprowadzenia oględzin. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek zebrania rzetelnego materiału dowodowego, który dokumentuje potrzebę usunięcia poszczególnych drzew. Organ uzgadniający może dokonać dodatkowej wizji terenowej, gdy ma drobne wątpliwości, nie można oczekiwać od niego, że będzie zbierał informacje, które powinny posłużyć organowi prowadzącemu postępowanie główne do sporządzenia projektu decyzji. Także w tym względzie powołano się na judykaturę, gdzie wyrażono pogląd, iż zasadniczy ciężar zebrania całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w sposób wyczerpujący spoczywa na organie prowadzącym postępowanie główne, a organ uzgadniający może co najwyżej w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art 106 § 4 kpa).
Postępowanie wyjaśniające, prowadzone przez organ współdziałający ma wyłącznie charakter pomocniczy i incydentalny. Mogłoby ono dotyczyć np. rozbieżności pomiędzy w pełni zebranym materiałem dowodowym, a informacjami posiadanymi przez organ uzgadniający, np. dotyczącymi występowania gatunku chronionego. Nie może natomiast prowadzić do przerzucenia na organ uzgadniający ciężaru gromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Ograniczone możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ współdziałający wynikają również z faktu, że jego stanowisko musi być przedstawione nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu projektu decyzji, zaś w przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie główne nie zebrał w znacznym zakresie materiału dowodowego i nie rozpatrzył okoliczności faktycznych sprawy, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania uzgodnieniowego, jest to podstawa do nieuzgodnienia projektu zezwolenia na usunięcie drzew.
Organ zażaleniowy zwrócił także uwagę, że w interesie wnioskodawcy leży, aby na etapie projektowania danego rozwiązania rozważyć różne warianty uwzględniając potencjalne trudności. Ponadto wnioskodawca powinien dostosowywać swoje zamiary projektowe do obowiązujących przepisów i uwarunkowań także przyrodniczych, a nie na odwrót.
Odnosząc się do twierdzenia, że odległość wnioskowanego drzewa od jezdni jest mniejsza niż obowiązująca obecnie należy wskazać, iż zgodnie z § 53 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, odległość pnia drzewa od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 3 m, a w wypadku przebudowy albo remontu drogi dopuszcza się mniejszą odległość, jeśli będą spełnione pozostałe warunki określone w rozporządzeniu. Po pierwsze więc, powyższy przepis w istocie mówi, że "nie powinno się", co nie jest tożsame z zakazem. Druga część ww. przepisu już w sposób bezpośredni wskazuje, że dopuszczalna jest mniejsza odległość w przypadku przebudowy lub remontu drogi, a więc dopuszczalność mniejszej odległości należy odnosić do dróg już istniejących. W innym przypadku, gdyby zastosować się do rozporządzenia również przy drogach istniejących, należałoby dokonać wycinki tysięcy drzew rosnących w pasach drogowych w całej Polsce.
Mając na uwadze bezpieczeństwo użytkowników drogi GDOŚ stanął na stanowisku, że w przypadku drzew zdrowych, niestwarzających ryzyka upadku, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, należy rozważyć zastosowanie rozwiązań alternatywnych w stosunku do wycinki drzewa.
W przedmiotowej sprawie ani we wniosku, ani w uzasadnieniu przekazanego do uzgodnienia projektu nie wskazano na konkretne okoliczności uniemożliwiające zastosowanie rozwiązań alternatywnych, co jest podstawą odmowy uzgodnienia przekazanego projektu i dlatego GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Z postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2019 r. nie zgodził się Zarząd Dróg Wojewódzkich w O., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:
- a) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i w związku z art. 106 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, kiedy to w rzeczywistości uzasadnione było co najmniej uchylenie rozstrzygnięcia;
- b) art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez czynienie dowolnych ustaleń faktycznych objawiających się w przyjęciu, że faktycznie lokalizacja drzewa nie zagraża bezpieczeństwu użytkowników ruchu drogowego, a nadto istnieją alternatywne rozwiązania, kiedy to w istocie zdrowie i życie użytkowników jest zagrożone, a w niniejszym wypadku brak jest możliwości zmiany przebiegu trasy chodnika z uwagi na ograniczenia pasa drogowego;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 52 i § 53 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że odległość drzewa od krawędzi jezdni może być kształtowana dowolnie, kiedy to właściwa wykładnia norm tych przepisów prowadzi do wniosku, że wyłącznie spełnienie pozostałych wymogów określonych w tym rozporządzeniu, w tym związanych z ochroną bezpieczeństwa użytkowników drogi umożliwia sytuowanie drzew w odległości mniejszej, niż minimalna.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia RDOŚ oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna.
Na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] kwietnia 2019 r., odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji zezwalającej zarządcy drogi wojewódzkiej na usunięcie jednego drzewa gatunku jesion wyniosły.
Zgodnie z art. 83a ust. 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55), zezwolenie na usunięcie drzewa w pasie drogowym drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnienia takiego dokonuje się w trybie art. 106 kpa.
Organ właściwy do wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, po przeprowadzeniu stosownego postępowania, sporządza więc projekt decyzji w tym przedmiocie i następnie przekazuje go właściwemu organowi do uzgodnienia. Jednocześnie organ uzgadniający nie dokonuje rozstrzygnięcia sprawy głównej będącej przedmiotem postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew, a jedynie wyraża stanowisko w zakresie swojej właściwości i posiadanych kompetencji. Oznacza to, iż współdziała z organem głównym, do którego to należy wydanie decyzji o zezwoleniu (bądź odmowie) usunięcia wnioskowanych drzew. Działając zatem w porozumieniu z organem głównym, organ uzgadniający wydaje postanowienie, które jest formalnym wyrazem akceptacji (lub jej braku) odnośnie stanowiska organu głównego w zakresie tych aspektów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które należą do właściwości organu współdziałającego.
Brak wypracowania wspólnego stanowiska powoduje konieczność wydania negatywnego uzgodnienia, co w konsekwencji uniemożliwia pozytywne załatwienie sprawy, czego formalnym wyrazem musi być wydanie decyzji negatywnej w stosunku do strony wnioskującej.
Wypada powtórzyć za organem, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), zabrania się usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych.
W uzasadnieniu swego wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie przedmiotowego drzewa skarżący podał, że rośnie ono na środku chodnika, podnosząc jego nawierzchnię. Na potwierdzenie tego do wniosku dołączono mapę z zaznaczoną lokalizacją drzewa, a ponadto w toku postępowania przed organem prowadzącym postępowanie dokonano oględzin, z których sporządzono protokół i dwie fotografie.
Z materiału tego rzeczywiście wynika, że przedmiotowe drzewo rośnie na środku chodnika i podnosi jego nawierzchnię, jednak występuje to w nieznacznym stopniu: nawierzchnia nie nosi znamion dewastacji, głębokich ubytków czy wystających kanciastych elementów. Okoliczności te potwierdza także dokumentacja fotograficzna załączona do zażalenia (k. 27 akt administracyjnych).
Brak też jest jakichkolwiek dowodów na stwarzanie niebezpieczeństwa przez przedmiotowe drzewo. Z dołączonej dokumentacji fotograficznej wynika z jednej strony, że jest ono zdrowe, w dobrym stanie fitosanitarnym, z drugiej zaś nie ogranicza widoczności podczas włączania się do ruchu ze względu na swoje usytuowanie przy wyjeździe z zatoki autobusowej
Sąd w całości zgadza się ze stanowiskiem organu, że usuwanie drzew powinno być zatem rozwiązaniem ostatecznym i w szczególności dotyczyć drzew obumarłych, wiatrołomów lub drzew tzw. "wysokiego ryzyka", tj. posiadających wady budowy istotne dla statyki drzewa. Żaden z tych przypadków nie dotyczy okoliczności niniejszej sprawy.
Pomimo tego organ prowadzący postępowanie główne w ogóle nie rozważył rozwiązań alternatywnych, w postaci np. podniesienia chodnika lub zmiany jego przebiegu tak, aby omijał on przedmiotowe drzewo. Zwłaszcza ta ostatnia możliwość wynika z załączonych do akt sprawy zdjęć i mapy, przy czym z uwagi na usytuowanie chodnika i jego niewielką szerokość, chodzi ewentualnie o jego poprowadzenie wokół drzewa, ale nie od strony jezdni, a z drugiej strony.
Podmioty odpowiedzialne za zarządzanie drogami jak i ochronę środowiska każdorazowo powinny zatem podejmować wszelkie możliwe czynności, które zapewnią bezpieczeństwo na drogach, przy zachowaniu przydrożnych zadrzewień, zaś ciężar dowodowy w powyższym zakresie spoczywa na organie głównym.
Zważywszy na powyższe w całości za chybione uznać należy zarzuty dotyczące ustaleń faktycznych, a w konsekwencji pozostałych przepisów postępowania. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uprawniał organ do wydania zaskarżonego postanowienia, a tym samym zrealizowana została wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej i wynikający z art. 77 § 1 kpa obowiązek dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ocena zebranego materiału jest zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W rezultacie słusznie organ zażaleniowy utrzymał w mocy postanowienia organu I instancji.
W dalszej kolejności powtórzyć za organem należy wywody dotyczące przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), tj. § 53 ust. 3, ustanawiającego odległość pnia drzewa od krawędzi jezdni. Rzeczywiście, przepis ten zawiera sformułowanie "nie powinna" (być mniejsza niż 3 m), co nie oznacza "nie może". Ponadto jego dalsza część już w sposób bezpośredni wskazywała, że dopuszczalna była mniejsza odległość w przypadku przebudowy lub remontu drogi (aktualnie dopuszcza się mniejszą odległość przy rozbudowie i przebudowie drogi), a więc dopuszczalność mniejszej odległości należy odnosić do dróg już istniejących. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do konieczności wycinki ogromnej liczby drzew rosnących w pasach drogowych.
W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut skargi w zakresie błędnej wykładni ww. przepisu rozporządzenia.
Wreszcie podkreślić należy, że poza zarzuconymi w skardze, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów postępowania, ani prawa materialnego, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji.