Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Generalny Dyrektor Lasów Państwowych (dalej Generalny Dyrektor) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w [...] (dalej Regionalnego Dyrektora) z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] S.A. nr [...] na części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Wskazanym postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Regionalny Dyrektor odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie wieży telekomunikacyjnej o wysokości H=42,5 m npt (bez odgromienia) z instalacją radiokomunikacyjną: anteny sektorowe ATR4518R13v06 - 6 sztuk, antena radioliniowa o średnicy 0,6 m - 1 sztuka, urządzenia technologiczne posadowione na ramie stalowej oraz instalacja zasilająca na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] [...].
Postępowanie administracyjne w tej sprawie zapoczątkował wniosek Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., w którym zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych o uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Występując o uzgodnienie miał na względzie, że w przypadku braku aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycja z zakresu łączności publicznej podlegać może realizacji po uzyskaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która zostaje wydana w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W projekcie decyzji przedłożonej do uzgodnienia Prezydenta [...] podał, że działka nr [...] z obrębu [...] sklasyfikowana została jako lasy - LsVI.
Podano także, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który wygasł na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. planowana inwestycja znajdowała się na terenach oznaczonych symbolami [...] - obszar o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta. W obszarze tym plan ustalił objęcie wszystkich lasów statutem lasów ochronnych, z możliwością pozbawienia tego statutu w trybie przepisów ustawy o lasach z dnia 28.09.1991 r. Regionalny Dyrektor w swym postanowieniu podkreślił, iż zmiana przeznaczenia każdego gruntu leśnego na cele nieleśne, bez względu na jego obszar, może być dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i zawsze wymaga uzyskania uprzedniej zgody właściwego organu na jej dokonanie. Przytoczył, że na podstawie art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej upzp) dla terenu leśnego możliwe jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji niezgodnej z leśnym przeznaczeniem tego gruntu, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) wydana została decyzja wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne - nie uzyskano takiej zgody - przesłanka niespełniona;
- 2) wymieniona zgoda na zmianę przeznaczenia została "skonsumowana" przez ustalenia starego planu; a contrario - ustawa nie zezwala na ustalenie warunków zabudowy dla gruntów leśnych, w stosunku do których ta zgoda na zmianę przeznaczenia udzielona została na rzecz takich planów, które z różnych przyczyn nie zostały jednak uchwalone albo zostały uchwalone, ale utraciły moc obowiązującą w innych okolicznościach niż wskazane w tym przepisie - nie uzyskano takiej zgody - przesłanka niespełniona;
- 3) planowana inwestycja mieści się w zakresie celu zmiany przeznaczenia gruntu leśnego, określonego w starym planie – również przesłanka niespełniona. Zdaniem Organu I. Instancji przesłany do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie spełnił warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na skutek zażalenia wniesionego przez spółkę [...] S.A. z siedzibą w [...] Dyrektor Generalny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019r. nr [...] utrzymał je w mocy, podzielając w całości stanowisko oraz ustalenia I. instancji. Dyrektor Generalny podkreślił, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcie art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obliguje organ do odmowy uzgodnienia, gdy nie wystąpiły konkretne okoliczności faktyczne i prawne, wymienione w tym przepisie. Organ odwoławczy stwierdził, iż realizacja niniejszego przedsięwzięcia na gruncie leśnym spowoduje brak możliwości wykorzystywania przedmiotowego obszaru na potrzeby gospodarki leśnej. Wymaga ono uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia terenu. Obszar ten nie został też objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a przez to w sprawie nie został spełniony wymóg z art. 61 ust.1. pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dyrektor Generalny podejmując polemikę z zarzutem naruszenia art. 46 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych podkreślił, że przesłankę jego zastosowania stanowi uchwalenie dla obszaru objętego uzgodnieniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją braku takiego planu jest konieczność uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która podlega uzgodnieniu, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, o czym stanowi art. 46 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Postanowienie Dyrektora Generalnego z dnia [...] grudnia 2019 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez spółkę [...] S.A. z siedzibą w [...], reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca zarzuciła mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieprawidłową wykładnię;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 46 ust. 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie;
- 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 138 § 1 punkt 1 oraz § 2 k.p.a.;
- 4. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a.;
- 5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o: 1. uchylenie postanowień obu instancji, 2. umorzenie postępowania w sprawie oraz 3. zasądzenie od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej spółki powołał się na orzecznictwo Sądów administracyjnych podkreślające znaczenie odpowiednego stosowania w myśl art. 50 ust. 1 upzp przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, co nie zawsze będzie prowadziło do zasadności uzgodnienia z uwagi na zapis art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, który to jego zdaniem znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z nieco innych przyczyn niż w niej podniesione. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli badają, czy organ rozstrzygając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy nadmienić, że Sąd rozpoznał tę sprawę na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji cyt. przepisu, a stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony. Sąd nie stwierdził więc potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Było to tym bardziej zasadne, że art. 119 pkt 3 p.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania sprawy do rozpoznania w tym trybie. Z tego względu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 120 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznych rozważań zauważyć należy, że przytoczone w uzasadnieniu skargi orzeczenia Sądów administracyjnych sygnalizowały kwestię odpowiedniości stosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 50 ust. 1 zd. 2 tej ustawy w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3.02.1995 r. O ochronie gruntów rolnych i leśnych. Częstej krytyce poddawano więc próby automatycznego zastosowania tej regulacji, dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy do decyzji o lokalizacji celu publicznego.
W rozpatrywanych stanach faktycznych i prawnych spór sprowadzał się zatem do ustalenia czy odpowiednie stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp winno polegać na zastosowaniu tego przepisu wprost, czy na odmowie jego zastosowania. Wiele zależało też od tego czy na terenie przewidzianym pod realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie zawierał ustalenia. W orzecznictwie zarysowały się rozbieżności co do konieczności uzgodnienia lub jej braku, a Organ I. instancji w swym postanowieniu dał wyraz jednej z występujących tendencji, przy uwzględnieniu szczególnej ochrony zwłaszcza gruntów leśnych, co znajdowało odzwierciedlenie m. in. w uchwale 7 s. NSA z 19.11.2010 r. II OPS 1/10 (CBOSA), jakkolwiek nie zajął stanowiska wprost co do owej odpowiedniości stosowania. Sytuacja ta uległa jednak zasadniczej zmianie na etapie rozpatrywania zażalenia złożonego na postanowienie I. instancji.
Generalny Dyrektor Lasów Państwowych podzielił w całości stanowisko I. instancji, umknęło mu jednak, że w dacie rozstrzygania przez niego w tej sprawie zmienił się stan prawny. Odnotować bowiem należy, że z uwagi na rozbieżności w sposobie interpretacji przepisów w dotychczasowym ich brzmieniu i potrzebę jednolitej interpretacji, ustawodawca w art. 50 upzp dodał ust. 1a, z którego obecnie jednoznacznie wynika, że art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp nie stosuje się m. in. do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, do której to kategorii zalicza się zamierzona budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] S.A. nr [...] na części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Nadmienić przy tym należy, że ust. 1a art. 50 upzp wszedł w życie 25 października 2019 r., na mocy ustawy z 30.08.2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2019 r., poz. 1815, art. 9).
Wobec tego Generalny Dyrektor Lasów Państwowych rozpoznając wniesione zażalenie winien był uwzględnić tę regulację przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, co nie dawało mu podstaw do utrzymania w mocy postanowienia I. instancji. W tym stanie rzeczy, wynikającym ze zmiany stanu prawnego niedostrzeżonego także przez Stronę skarżącą, bezprzedmiotowe stały się rozważania czy to postępowanie uzgodnieniowe powinno się toczyć w kontekście art. 46 ust. 2 czy ust. 3 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Podkreślenia wymaga, że obecna regulacja art. 50 ust. 1a upzp jest jednoznaczna i nie powinna budzić wątpliwości Organu.
W ocenie Sądu, uchylenie jedynie zaskarżonego postanowienia przyspieszy właściwe, zgodne z obowiązującymi przepisami rozstrzygnięcie, prowadzące w efekcie do umorzenia tego postępowania uzgodnieniowego przez Generalnego Dyrektora.
Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a - orzekł jak w pkt.
1. sentencji. Rozstrzygając o kosztach w punkcie 2. sentencji - Sąd uwzględnił, że w myśl art. 200 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi, Skarżącemu należy się od Organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec tego w zw. z art. 205 § 2 cyt. ustawy, zasądzono koszty postępowania sądowego, na które składał się wpis od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w pierwszej instancji - w kwocie 480 zł. Zaliczeniu do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata oraz radcę prawnego), podlega również wydatek poniesiony przez Strony w kwocie po 17 zł, w związku z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 2/03, OSNC 2003, nr 12, poz. 161, LEX nr 76144).
Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę Organ odwoławczy winien zastosować się do wskazań i oceny prawnej w nim zawartych.