Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2576/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu w dniu odwołania A. Z. (określanej dalej jako skarżąca), od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], którą orzekł: nakazać A. Z. - właścicielce działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]: - przebudowanie konstrukcji dachowej w budynku garażowym, polegającym na zmianie spadku dachu w kierunku wschodnim na własną działkę, - wykonanie perforacji ściany garażu u jej podstawy, przy gruncie na odcinku, gdzie ściana budynku graniczy z działką [...]; otwory o średnicy minimum 5 cm, o rozstawie do 1 m; rzędna położenia spodu otworów - nie wyżej niż rzędna powierzchni terenu, przylegającego od strony zachodniej w obrębie działki nr [...] tj. 149,5 m n.p.m.; wewnątrz budynku należy połączenie otwory ze zbiorczą rurą kanalizacyjną o średnicy min. 160 mm, prowadzącą do osadnika umożliwiającego oczyszczenie układu z naniesionego materiału drobnego; odprowadzenie z osadnika przeprowadzić prostopadle przez budynek w rurze o średnicy min. 160 mm, zgodnie z naturalnym kierunkiem spływu wód; poza budynkiem wodę z wodościeku odprowadzić na powierzchnię biologicznie czynną działki nr [...]; miejsce zrzutu wody powinno wskazywać rzędną nie wyższą, niż 149,3 m n.p.m.; jeżeli rzędna terenu będzie wyższa, należy z powierzchni usunąć warstwę nasypu do rzędnej 149,3 m n.p.m. by umożliwić swobodny odpływ wody, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 9 lutego 2016 r. A. J. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji, nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń, zapobiegających szkodom, w związku ze zmianą stanu wody na gruncie działki położonej we wsi [...] w gminie [...] w obrębie [...] o nr [...], ze szkodą dla jego działki nr [...] oraz [...]. W szczególności wniósł o: wykonanie wewnętrznej kanalizacji deszczowej do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, ścieki w postaci wód opadowych i roztopowych z dachów, udrożnienie naturalnego cieku wodnego, który został zablokowany przez garaż/budynek usytuowany na działce sąsiedniej nr [...]. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że szkody na jego działce wynikają z usytuowania budynku/garażu na działce sąsiedniej nr [...], którego właścicielem jest A. Z. na naturalnym cieku wodnym.

W wyniku powyższego powstały szkody w uprawach oraz pogorszenie się jakości gruntu. Ponadto budynek ulega systematycznemu niszczeniu przez pękanie ścian i podmurówki. W części mieszkalnej budynku zalewana jest podłoga, pojawia się duża wilgoć i grzyb. Do wniosku dołączono dokumentację zdjęciową szkody na gruncie.

W ramach postępowania, wszczętego dnia 25 lutego 2016 r. wyjaśnienia złożyła A. Z. wskazując, że A. J. w 2011 r. na swoją posesję nawiózł 2 kamazy żwiru i w 2012 r. jeden kamaz żwiru rozsypał na połowie działki ze swojej strony. W ten sposób wygórował posesję (od zachodu), a od strony jej garażu (od wschodu) teren został celowo obniżony, aby wody opadowe i wszystkie ścieki z jego posesji spływały od razu pod garaż. Wody opadowe z dachu garażu odprowadzane są bezpośrednio na jej posesję. Wody opadowe (od strony wschodniej) odprowadzane zostały rurami drenażowymi, bezpośrednio do studni, stojącej przy jej ogrodzeniu. Przy większych opadach deszczu nadmiar wody wylewa się, zalewany wtedy jest jej garaż. Wody opadowe z budynku gospodarczego od strony zachodniej odprowadzane są na działkę Państwa K. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] zwrócił się do M. J. o sporządzenie opinii.

W dniu [...] czerwca 2016 r. przeprowadzono oględziny na działkach [...], [...] i [...]. Ustalono, że działka nr [...], stanowiąca własność A. Z., zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, murowanym i dwoma budynkami gospodarczymi, połączonymi w jedną całość. Garaże posiadają dach jednospadowy, ze spadkiem w stronę działki sąsiedniej, m.in. na działkę nr [...]. Odprowadzanie wody z dachów następuje systemem rynien po wewnętrznej stronie ścian garażu na teren działki [...], a następnie w kierunku drogi powiatowej. Odprowadzanie wody z dachów pozostałych budynków rynnami na działkę nr [...], a następnie w kierunku drogi powiatowej. Za budynkami od strony południowej znajduje się ogród. Zaobserwowano głębsze bruzdy w poprzek i wzdłuż zasiewów oraz beczkę zakopaną w ziemi, w których gromadzi się woda, spływająca z pól na działkę [...].

Działka nr [...] stanowi współwłasność Z. G. i A. J., jest wewnętrzną drogą dojazdową do nieruchomości, położonych w głębi. Działka ta ograniczona jest z jednej strony budynkiem garażowym i podmurówką A. Z., a z drugiej strony podmurówką ogrodzenia działek nr [...] i [...], stanowiących własność A. J. Przy granicy działki z działką A. Z. usytuowana jest studnia kopana przykryta murowaną płytą w kształcie kwadratu, w której na środku znajduje się metalowy dekiel. Przy podmurówce A. Z., od studni do drogi powiatowej, wykopana jest bruzda o głębokości około 10 cm, na długości około 30 m. W dniu oględzin działka była sucha.

Działka nr [...], stanowiąca własność A. J., zabudowana jest budynkiem garażowo-mieszkalnym. Dach jednospadowy skierowany na własną działkę. Woda opadowa z dachu odprowadzana jest rynnami do beczki o pojemności 200 I zakopanej w ziemi. Za budynkiem znajduje się ubikacja, nieczystości gromadzone są nie w dole chłonnym tylko w postawionym pojemniku.

A. J. oświadczył, że budynek na działce nr [...] przegradza naturalny spływ wód. A. Z. oświadczyła, że w 2011 r. na działkę zostało nawiezione 3 kamazy żwiru i 1 kamaz ziemi. Wody opadowe z garażu odprowadzane są rurami drenażowymi do studni, nadmiar wody ze studni wylewa się na drogę wewnętrzną. Budynek garażowo-mieszkalny na działce nr [...] wybudowany został bez zezwoleń. Przy jej podmurówce A. J. wykopał rowek, do którego wylewane są ścieki domowe. Państwo Z. i J. G. nie wnoszą zastrzeżeń, że ktoś z sąsiadów ich zalewa. Woda jest efektem naturalnego ukształtowania terenu. Przy ciągłych opadach deszczu powoduje zalewanie.

W dniu 5 sierpnia 2016 r. M. J. złożyła opinię. Pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. oświadczenie w sprawie złożył A. J. W dniu 7 września 2016 r. wyjaśnienia w sprawie złożyła Z. G. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...].

Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożył A. J. Pismem z dnia 13 października 2016 r. Kolegium zwróciło się do Wójta Gminy [...] o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wójt Gminy [...] przy piśmie z dnia 22 listopada 2016 r. przekazał protokół rozprawy z dnia [...] listopada 2016 r., zawierający przesłuchanie stron oraz mapki.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekło o odmowie nakazania A. Z. - właścicielce działki nr ewid. [...], położonej we wsi [...] gmina [...], przywrócenia działki do stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 632/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...].

Organ I instancji dołączył do akt sprawy inwentaryzację budowlaną i opinię techniczną, dotyczącą budynku garażowego, zlokalizowanego na działce nr [...], sporządzoną w grudniu 2009 r. oraz decyzje administracyjne, w tym decyzję nr [...] z dnia [...] września 2012 r., którą PINB w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie, samowolnie pobudowanego budynku garażowego murowanego na działce nr geod. [...] położonej w m-ści [...] gm. [...], stanowiącej własności A. Z. zam. [...] gm. [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...], Wójt Gminy [...] odmówił nakazania A. Z. - właścicielce działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, wskazując na okoliczności podnoszone w decyzji z dnia [...] września 2016 r.

Odwołanie od ww. decyzji, w ustawowym terminie, złożył A. J., zarzucając: niezastosowanie się przez organ wydający decyzję do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r. i nieprzeprowadzenie pogłębionego postępowania dowodowego; naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej k.p.a.), poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności i niezebranie oraz nierozpatrzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności wpływu budynku garażowego na stagnację wód, jak również pominięcie dokumentacji fotograficznej, ukazującej zalewanie działki odwołującego; naruszenie art. 84 k.p.a., poprzez brak zasięgnięcia nowej opinii biegłych, odnośnie do czasookresu powstania wzniesienia na drodze dojazdowej oraz wpływu wybudowania garażu przez A. Z., oparcie decyzji na niepełnej i niewyczerpującej opinii biegłych; art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podjętego przez organ rozstrzygnięcia; sprzeczne z zasadą bezpośredniości postępowania dowodowego oparcie się na pisemnych wyjaśnieniach S. i J. Z. i przyjęcie treści złożonych oświadczeń za pewnik, w sytuacji kiedy powołane tam okoliczności nie podlegają prawdzie.

W uzasadnieniu odwołania A. J. podniósł, iż skoro WSA wskazał, że w postępowaniu dowodowym istnieją braki, to rolą Wójta nie jest polemika z ustaleniami i wytycznymi WSA - jak to uczynił w niniejszej sprawie chociażby odnośnie konieczności zasięgnięcia nowej opinii - ale przeprowadzenie zaleconych czynności. Tego jednak Wójt nie uczynił. Po raz kolejny oparł się na materiale dowodowym, który był już zgromadzony w sprawie w czasie wydawania uchylonej decyzji i wbrew zaleceniom WSA nie przeprowadził w zasadzie żadnych czynności wyjaśniających.

Ww. odwołanie, wraz z aktami sprawy, organ I instancji przekazał do tutejszego Kolegium przy piśmie z dnia 8 stycznia 2018 r. (data wpływu - 10 stycznia 2018 r.).

W dniu 15 stycznia 2018 r. do akt sprawy wpłynęło pismo A. Z., w treści którego przedstawiła swoje stanowisko.

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Kolegium zwróciło się do PINB w [...] o wskazanie, czy decyzja z dnia [...] września 2012 r., nr [...], udzielająca pozwolenia na użytkowanie samowolnie pobudowanego budynku garażowego, jest decyzją prawomocną oraz czy przed organami nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie, dotyczące naruszenia stosunków wodnych.

Przy piśmie z dnia 25 stycznia 2018 r. (data wpływu - 5 lutego 2018 r.) Wójt Gminy [...] przekazał do akt sprawy pismo Z. G., w którym zajęła stanowisko w sprawie.

W dniu 13 lutego 2018 r. do akt sprawy wpłynęło pismo PINB w [...], w treści którego wskazano, iż decyzja Nr [...] jest decyzją prawomocną i nie toczyło się postępowanie, związane z naruszeniem stosunków wodnych.

Pismem z dnia 12 marca 2018 r. Kolegium zawiadomiło strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zgromadzonym w aktach sprawy oraz przedłużyło termin jej rozpoznania do dnia [...] kwietnia 2018 r.

W dniu 28 marca 2018 r. do akt sprawy wpłynęło pismo A. J. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], SKO w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium podniosło, iż organ I instancji nie wykonał wytycznych, wynikających z treści wydanego w sprawie wyroku WSA w Warszawie. Nadto Kolegium wskazało, iż zaszła konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii nowego biegłego.

Do akt sprawy dołączono zapytanie ofertowe z dnia 23 maja 2018 r., dotyczące wykonania opinii w przedmiotowej sprawie oraz zawiadomienie z dnia 15 czerwca 2018 r. o braku wyłonienia oferty.

Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. organ I instancji dopuścił w sprawie dowód z opinii, dotyczącej naruszenia stosunków wodnych. Do akt sprawy dołączono protokół z oględzin, przeprowadzonych z udziałem biegłych A. G. oraz M. G. Przy piśmie z dnia 21 stycznia 2019 r. biegły A. G. przedłożył do akt sprawy opinię w sprawie zmiany stanu wody na gruncie dotyczącą działek o nr ew. [...], [...] i [...], położonych w miejscowości [...], gm. [...].

Pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do PINB o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją nr [...] z [...] września 2012 r., a PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], odmówiono wznowienia postępowania.

Pismami z dnia 15 kwietnia 2019 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do stron postępowania, dążąc do polubownego załatwienia sprawy, o zawarcie ugody, następnie 28 kwietnia 2019 r. do akt sprawy wpłynęły pisma A. Z. oraz Z. G., w których wyraziły zgodę na zawarcie ugody.

W dniu 7 maja 2019 r. do akt wpłynęło pismo A. J. z dnia 2 maja 2019 r., w treści którego podał, iż nie wyraża zgody na zawarcie ugody. Pismem z dnia 9 maja 2019 r. organ I instancji zawiadomił o zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w aktach sprawy.

Decyzją administracyjną z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], Wójt Gminy [...] orzekł: "nakazać A. Z. - właścicielce działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]: - przebudowanie konstrukcji dachowej w budynku garażowym polegającym na zmianie spadku dachu w kierunku wschodnim na własną działkę, - wykonanie perforacji ściany garażu u jej podstawy, przy gruncie na odcinku, gdzie ściana budynku graniczy z działką [...]; otwory o średnicy minimum 5 cm, o rozstawie do 1 m; rzędna położenia spodu otworów - nie wyżej niż rzędna powierzchni terenu przylegającego od strony zachodniej w obrębie działki nr [...] tj. 149,5 m n.p.m.; wewnątrz budynku należy połączyć otwory ze zbiorczą rurą kanalizacyjną o średnicy min. 160 mm, prowadzącą do osadnika umożliwiającego oczyszczenie układu z naniesionego materiału drobnego; odprowadzenie z osadnika przeprowadzić prostopadle przez budynek w rurze o średnicy min. 160 mm, zgodnie z naturalnym kierunkiem spływu wód; poza budynkiem wodę z wodościeku odprowadzić na powierzchnię biologicznie czynną działki nr [...]; miejsce zrzutu wody powinno wskazywać rzędną nie wyższą niż 149,3 m n.p.m.; jeżeli rzędna terenu będzie wyższa, należy z powierzchni usunąć warstwę nasypu do rzędnej 149,3 m n.p.m. by umożliwić swobodny odpływ wody".

Odwołanie od wymienionej decyzji złożyła A. Z., reprezentowana przez pełnomocnika J. W., zarzucając w szczególności naruszenie następujących przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 7 k.p.a, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez m.in. brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i nieustalenie przez organ jakie szkody miał ponieść A. J., kiedy wystąpiły i na podstawie jakich dowodów okoliczność ta została ustalona, poprzez brak ustalenia (i) czy na działkach został zakłócony naturalny stan wód gruntowych oraz (ii) jaki byłby stan wód gruntowych w sytuacji gdyby na przedmiotowych działkach nie został wybudowany budynek garażowy znajdujący się na działce numer [...] oraz budynek mieszkalno-garażowy, znajdujący się na działce [...]; nadto poprzez brak przeprowadzenia oględzin przedmiotowych działek w porach deszczowych oraz w okresie zimowo-wiosennym, a w konsekwencji oparcie decyzji jedynie na dokumentacji fotograficznej nieodzwierciedlającej rzeczywistego stanu wód, bowiem dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez A. J. została wykonana przed kilkoma laty i została załączona do akt sprawy, jako najnowsza dokumentacja fotograficzna; dodatkowo - poprzez wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków nielogicznych i uznanie, że rynna zainstalowana na dachu budynku garażu położonego na działce numer [...] mająca na celu odprowadzanie wody z dachu nie zapobiega zsuwaniu mas śniegowych z dachu, które podczas rzekomych roztopów powodują podtapianie drogi, zaś w okresie zimowym rynny blokują możliwość odprowadzania wody roztopowej i opadowej z połaci dachowej do istniejącej instalacji, jak również podczas występowania opadów nawalnych wody opadowe przelewają się przez rynnę dachową. W ramach tego zarzutu strona zarzuciła ponadto brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i uznanie, że w niniejszym stanie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy wybudowanym garażem, znajdującym się na działce numer [...], a rzekomymi szkodami wskazanymi przez A. J., podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że (i) A. J. nie doznał realnych szkód, (ii) stan wód powstały na skutek legalnego zagospodarowania terenu istnieje na przedmiotowych działkach od kilkunastu lat, (iii) A. J. samodzielnie w 2012 r. podwyższył nawierzchnię początkowego odcinka istniejącej wówczas działki [...] (obecnie działki [...] oraz [...]) przez co w dalszym odcinku działki stworzyła się niecka w której gromadzi się woda;
2. 2. art. 80 k.p.a., poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i wyprowadzenie z niego błędnych wniosków, jakoby stan wód na działkach m.in.: [...], [...] został naruszony przez odwołującą się, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że:
3. a) budynek garażowy wybudowany w 1987 r. na działce numer [...] został postawiony przez brata odwołującej się – A. Z., który postawił go za zgodą i wiedzą ojca A. J., tj. F. J. - poprzedniego właściciela działki [...];
4. b) budynek garażowy wybudowany na działce numer [...] nie jest samowolą budowlaną i jest legalnie użytkowany;
5. c) odwołująca uzyskała pozwolenie na użytkowanie samowolnie pobudowanego budynku garażowego murowanego na działce [...];
6. d) budynek mieszkalno-garażowy na działce [...] należącej do A. J. został wybudowany w ramach samowoli budowlanej w 1995 r., a tym samym stan wód na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] został ukształtowany w okresie od 32 lat do 24 lat temu, a więc jest to stan wód gruntowych istniejący legalnie i nie uległ on jakimkolwiek zmianom podlegających ochronie w trybie art. 29;
7. e) A. J. celowo niszczy rynny, tak aby woda opadowa z dachu zalewała działki numer [...] i [...];
8. f) wobec ocieplenia klimatu w Polsce w ostatnich latach nie odnotowano znacznych opadów śniegu, które w okresie późnej zimy oraz wczesnej wiosny spadałyby z dachu garażu znajdującego się na działce numer [...] na działki numer [...] oraz [...], a tym samym nie można uznać, że Odwołująca (i) zmieniła stan wód na przedmiotowych działkach, (ii) A. J. doznaje jakiejkolwiek szkody.

Odwołująca się wskazała ponadto na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. 1. art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), w zw. z art. 29 ust. 1 tego aktu, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie należy uwzględnić stan naturalny wód gruntowych na terenie sprzed dnia zagospodarowania terenu, tj. sprzed ponad kilkudziesięciu lat, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych stan wód powinien być również rozumiany jako stan wód powstały w wyniku legalnie zagospodarowanego terenu;
2. 2. art. 29 ust. 3 tej ustawy w wyniku uznania, że do zastosowania niniejszego przepisu wystarczające jest jedynie hipotetyczne wyrządzenie szkody, podczas gdy z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że ochronie przedmiotowego przepisu podlega jedynie szkoda realna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodziło, że dla zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne niezbędne jest zaistnienie dwóch przesłanek łącznie - zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie ma wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest także ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą. Wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom jest możliwe jedynie po wykazaniu (ustaleniu), iż w sposób nie budzący wątpliwości przesłanki zastosowania tego przepisu zostały spełnione.

Organ argumentował, że osoba, która jest właścicielem danej nieruchomości, staje się następcą prawnym w zakresie praw i obowiązków związanych z poprzednią zmianą stanu wód na takiej nieruchomości. Odmienna wykładnia prowadziłaby do wniosków nieznajdujących żadnego uzasadnienia. Organy administracji ustalałyby osobę, która będąc właścicielem doprowadziła do zmiany stanu wód i wówczas nakładałyby na takiego właściciela określonego obowiązki, których on - nie będąc już właścicielem nieruchomości - nie byłby w stanie wykonać. Analogicznie sytuacja wyglądałaby również, gdyby organy nakładały taki obowiązek na osobę, która dokonała zmiany stanu wód na terenie danej nieruchomości, niebędącym przy tym jej właścicielem.

Tym samym nałożenie wykonania określonych obowiązków, wynikających z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne na osobę, która doprowadziła do takiej zmiany, ale w chwili wydawania decyzji nie jest właścicielem nieruchomości - stanowiłoby istotne naruszenie prawa, uzasadniające unieważnienie takiej decyzji. Takie stanowisko zaprezentował między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 418/14. W analogiczny sposób w powyższym zakresie wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II SA/GI 782/16: "Niedopuszczalnym prawnie byłoby nałożenie obowiązku wykonania drenażu na poprzedniego właściciela nieruchomości albowiem z uwagi na to, że nie dysponuje on obecnie działką taki nakaz byłby z założenia niewykonalny. To bowiem na aktualnym właścicielu nieruchomości ciążą obowiązki wykonania określonych prac lub urządzeń, które zapobiegałyby szkodliwej zmianie odpływu wód i to niezależnie od tego, czy taka zmiana wynika z działania obecnego właściciela, czy też poprzedniego właściciela bądź innego podmiotu".

Obowiązkiem każdego z właścicieli nieruchomości jest zagospodarowanie wód opadowych na swojej nieruchomości, bez szkód dla nieruchomości sąsiednich, bez względu na to, czy do zmian na ich nieruchomościach doszło w wyniku działań podjętych przez nich, czy też przez ich poprzedników prawnych, czy też innych osób. Podobnie dla rozpoznania sprawy nie ma znaczenia fakt, iż do wybudowania budynku miało dojść w 1987 r. (zalegalizowany został w wyniku wydania decyzji z dnia [...] września 2012 r.), gdyż przepisy "starego" prawa wodnego, nie przewidują norm czasowych, które miałyby wpływać na możliwość zastosowania art. 29 p.w. w przypadku stwierdzenia naruszenia stanu wody na gruncie ze szkodliwym wpływem na inną nieruchomość. Tego typu rozwiązania ustawodawca przewidział w aktualnie obowiązującej ustawie Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2018, poz. 2268; art. 234 ust. 5 - postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt), która nie ma jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

WSA w Warszawie w wyroku wydanym w niniejszej sprawie podniósł, iż już od samego początku toczącego się postępowania A. J. wskazywał na powstanie szkody na jego nieruchomości o nr [...] oraz [...], z powodu usytuowania budynku garażowego na sąsiedniej działce o numerze ewidencyjnym [...]. Kolegium zauważyło, iż w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie sposób jest podzielić twierdzenia odwołującej, iż w sprawie nie wykazano, aby doszło do szkodliwego oddziaływania na nieruchomość Pana A. J., wynikłą z faktu zablokowania naturalnego spływu wód przez wzniesiony budynek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. (sygn. akt II OSK 1495/06, LEX nr 424691) wskazał, że zastosowanie przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne w konkretnych okolicznościach sprawy jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody ("wody... szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie").

Kwestię, czy naruszenie stanu wód było istotne, czy też nie, należy rozpoznawać jedynie w odniesieniu do skutków, jakie w konsekwencji zaistniały, czyli szkody, powstałej na gruncie sąsiednim (tak Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 320/10, LEX nr 672764). W świetle analizowanego przepisu należy zauważyć, iż reakcja organu administracji publicznej uzasadniona jest jednak tylko wówczas, gdy zmiana stanu wody na określonym gruncie szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, np. powoduje stałe bądź okresowe zatopienie tych gruntów skutkujące wyłączeniem ich z normalnego użytkowania. Istotne jest, aby zachodził adekwatny (typowy, przeciętny) związek przyczynowy pomiędzy faktem zmiany stosunków wodnych na gruncie a szkodą powstałą na gruncie sąsiednim. W przypadku stwierdzenia, że taki związek zachodzi, organ uprawniony jest do nakazania w drodze decyzji administracyjnej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń, zapobiegających szkodom.

Przepis art. 29 ustawy Prawo wodne nie obliguje organu do dokonywania oceny rozległości szkód i ich szacunków, niemniej jednak redakcja tych przepisów wskazuje na to, iż nakazanie właścicielowi gruntu wykonania czynności określonych w art. 29 ust. 2 i 3 p.w. jest uzależnione od ustalenia szkodliwego wpływu zmian stanu wody na grunty sąsiednie. Tym samym organom orzekającym na podstawie tego przepisu nie może ujść uwadze także ta okoliczność. Wystarczające jest wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianami stanu wód na gruntach, a wystąpieniem szkody na gruntach sąsiednich (tak między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1060/13, LEX nr 1466161). Przy czym szkodą, w powyższym rozumieniu, może być również czasowe uniemożliwienie normalnego i niczym niezakłóconego sposobu korzystania z danej nieruchomości w wyniku czasowego zalewania nieruchomości i zajęcie części jej powierzchni przez spływające wody.

Z materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż do tego rodzaju zalewania nieruchomości wnioskodawcy dochodzi. Na dowód powyższego już do wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie administracyjne dołączył on zdjęcia, obrazujące stan jego nieruchomości podczas zalania jej wodą. Co prawda, w toku postępowania A. Z. próbowała wykazać, iż do powyższego doszło na skutek prac podjętych przez samego wnioskodawcę - np. nawiezienie ziemi i ukształtowanie przez niego powierzchni działek (np. w piśmie ww. z dnia 7 marca 2016 r.), jednakże powyższe nie znalazło potwierdzenia w wywołanej na potrzeby postępowania opinii biegłego A. G. (na konieczność potrzeby wywołania opinii nowego biegłego w sprawie - wobec treści pierwotnej opinii biegłej M. J.). Dla rozpoznania sprawy nie było konieczności przeprowadzenia oględzin nieruchomości w okresie opadów deszczu w okresie jesienno-zimowym, jak podnosi odwołująca w treści odwołania, gdyż w sprawie były przeprowadzane dowody z oględziny (również w obecności opiniujących biegłych), zaś wnioski płynące z innych dowodów - a w tym przypadku z najistotniejszego dowodu w postaci opinii biegłego A. G. ze stycznia 2019 r. - pozwalają przyjąć, iż do szkód, na które wskazuje A. J. (okresowe stagnowanie wody na jego nieruchomościach i jej zalewania; niemożność swobodnego korzystania z nieruchomości) doszło właśnie na skutek zakłócenia naturalnego kierunku spływu wody, które to zakłócenie zostało wywołane między innymi przez wybudowanie budynku na działce nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 632/17 wskazał w sposób jednoznaczny, iż podstawowe znaczenie dla rozpoznania sprawy ma ustalenie wyjaśnienie podnoszonego w toku postępowania zagadnienia, dotyczącego wpływu budynku garażowego na stosunki wodne na działce ew. nr [...]. Fakt ten został pominięty przez organy administracji publicznej na uprzednim etapie rozpoznawania sprawy. A. J. podnosił, co również zostało zaakcentowane przez Sąd, iż budynek został postawiony w poprzek spływu wód powierzchniowych, tamując naturalny spływ wód opadowych, a nadto dach budynku został wykonany ze spadkiem na teren działki [...] stanowiącej drogę dojazdową, zaś system odprowadzania wody z dachu tego budynku nie sprawdza się przy obfitych opadach, gdyż część wody z dachu bezpośrednio spływa na działkę nr [...]. Stąd też przedmiotowa okoliczność stała się przedmiotem ustaleń przed organem I instancji - na skutek treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], którą Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...], wskazując, iż organ I instancji nie zrealizował wytycznych wynikających z treść ww. wyroku WSA w Warszawie, w tym między innymi w zakresie dopuszczenia dowodu z nowej opinii biegłego w sprawie.

Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, równolegle z dopuszczeniem dowodu z opinii biegłego, zawiadomił o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w dniu [...] listopada 2018 r. (strony zawiadomiono pismem z dnia 7 listopada 2018 r.). W oględzinach nieruchomości udział wzięły wszystkie strony postępowania, pełnomocnik A. Z. oraz biegli A. G. oraz M. G. A. J. w trakcie oględzin potwierdził fakt występowania szkód na swojej nieruchomości "Wczesną wiosną co roku występują podtopienia, a w ciągu roku przy większych opadach deszczu woda postoi od 1 do 3 dni i popłynie". Z. G. w trakcie oględzin podała, iż po opadach śniegu zsuwa się on z dachu garażu z działki nr [...] na działki [...] oraz [...], rozpuszcza się i jest woda na wiosnę, "Na wiosnę tu woda stoi w marcu, kwietniu oraz gdy są obfite opady, chodzę w kaloszach po dz. [...], która jest drogą. Na wiosnę zbiera się woda w pobliżu budynków sąsiednich graniczących z moją działką tj. [...], [...]".

W dniu 23 stycznia 2019 r. do akt sprawy dołączono specjalistyczną opinię w sprawie zmiany stanu wody na gruncie dotyczącą działek o nr ew. [...], [...] i [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...], sporządzoną przez biegłego A. G. oraz biegłą M. G. Kolegium wskazało, iż w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Jako że ustalenie opisanego wyżej związku przyczynowo-skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu, w postępowaniu dotyczącym uregulowania stosunków wodnych na gruncie dopuszczany jest dowód z opinii biegłego, a treść opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń.

Wszędzie tam, gdzie sprawa nie jest oczywista i w drodze logicznego myślenia po stosownych ustaleniach stanu faktycznego nie da się wykazać tych dwóch elementów tj. faktu naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich, organy administracji z reguły obowiązane są do uzyskania stosownej ekspertyzy biegłego z zakresu hydrologii, która okoliczności wykaże (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r. II OSK 1621/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r. II OSK 1538/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2010 IV SA/Wa 586/10 LEX 668618, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 10 czerwca 2010 r. II SA/Bk 137/10 LEX 668564).

W ocenie Kolegium opinię sporządzoną na potrzeby niniejszego postępowania przez biegłych A. G. oraz M. G. należy uznać za wiarygodny i miarodajny dowód. Jest to opinia logiczna, spójna, oparta na gruntownie przeprowadzonych przez biegłych badaniach wysokościowych, jak również hydrogeologicznych. Biegli w sposób kompleksowy przeanalizowali warunki wodne panujące na analizowanym terenie, odtworzyli naturalny stan wody oraz wskazali na powód istniejącego naruszenia stosunków wodnych. Stąd też opinia ta stanowi podstawowy dowód w sprawie, w odróżnieniu od opinii biegłej M. J., której wartość dowodową zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując na potrzebę zasięgnięcia w sprawie nowej opinii biegłego.

Biegli wskazali, iż w dniu przeprowadzenia oględzin nieruchomości nie występowały opady deszczu ani śniegu, dlatego też wykonali pomiary wysokościowe terenu w obrębie analizowanych działek. Biegli, na potrzeby sporządzonej opinii, wykonali ponad 90 pomiarów wysokości względnej wybranych punktów charakterystycznych na terenie analizowanych nieruchomości - umowna wysokość "0" została zlokalizowana na rzędnej 140 m n.p.m. Ponadto wykonali 10 wierceń badawczych do głębokości 1,0 - 3,0 m p.p.t. w celu rozpoznania warunków gruntowo-wodnych oraz rozpoznania występowania nasypów.

Biegli, w wyniku analizy materiałów archiwalnych wskazali, iż naturalnym kierunkiem spadków terenu na przedmiotowych działach i ich bezpośrednim sąsiedztwie jest kierunek wschodni, lokalnie północno-wschodni. Na mapach archiwalnych ani w ewidencji gruntów nie odnaleźli śladów istnienia cieku wodnego w obrębie analizowanych działek. Spływ naturalny wody odbywał się w sposób nieskoncentrowany. Analizując sposób zabudowy działki nr [...] biegli stwierdzili między innymi, iż woda opadowa/roztopowa z połaci dachowych istniejącej zabudowy jest generalnie odprowadzana spustami rynnowymi na teren działki nr [...], za wyjątkiem budynku garażowego usytuowanego w zachodniej części działki w granicy z dz. nr [...] i [...]. Dach tego budynku jest jednospadowy, ze spadkiem w kierunku zachodnim na działki nr [...] i [...]. Na krawędzi budynku znajduje się rynna odprowadzająca wodę do wewnątrz budynku i rynną spustową jest teoretycznie kierowana na teren działki nr [...].

Okap dachu wraz z rynną nie wykracza poza lico budynku. Zebrana dokumentacja zdjęciowa dowodzi, że obecny układ odwodnieniowy jest nieskuteczny. Z oglądu połaci dachowej wynika wprost, że w okresie zimowym śnieg zsuwa się z połaci dachowej garażu na sąsiednie działki. Tym samym woda roztopowa spływa w najniższe miejsce, tj. gromadzi się w obrębie działki [...].

Kolegium zauważa, iż z pomiarów wykonanych przez biegłych, a zobrazowanych między innymi na załączniku nr 2.1 do omawianej opinii, wynika w sposób jednoznaczny, iż naturalny kierunek spływu wody prowadził z działek położnych na terenie zachodnim w kierunku wschodnim, to jest woda z działek [...] i [...] spływała w kierunku działki [...] i dalej w kierunku wschodnim. Fakt wybudowania budynku garażowego na granicy pomiędzy tymi nieruchomościami zatamował naturalny kierunek spływu wód, nadto wygenerował dodatkowy spływ z budynku posadowionego na działce nr [...]. Biegli, weryfikując twierdzenia stron postępowania o wywyższeniu poziomu poszczególnych nieruchomości, dokonali wierceń badawczych i ustalili, iż powierzchnia terenu analizowanych działek nie uległa istotnej modyfikacji w stosunku do naturalnej za wyjątkiem rejonu otworu nr [...] na dz. [...], gdzie teren podniesiono o ok. 0,1-0,2 m.

Biegli, na str. 12 opinii stwierdzili, iż przeprowadzone badania i analizy umożliwiły im odtworzenie poprzedniego, to jest naturalnego ukształtowania terenu, co jest wszak niezwykle istotne przy ustalaniu stanu faktycznego w tego rodzaju sprawach, który to stan przedstawili na załącznikach nr 1, 2.1 oraz 2.2. W oparciu o przeprowadzone badania w sposób jednoznaczny biegli wskazali, iż w sprawie mamy do czynienia z zablokowaniem naturalnego spływu wód na zachodniej krawędzi działki o nr ew. [...] poprzez wybudowanie budynku garażowego wraz z betonowym cokołem podmurówki ogrodzenia oraz odprowadzaniem wód/śniegu z połaci dachowej ze spadkiem skierowanym w kierunku zachodnim, tj. na działkę [...]. Biegli ustalili, iż w stanie naturalnym, przedstawionym na załączniku nr 1, wody opadowe i roztopowe spływające z działek wnioskodawcy powinny w sposób swobodny i nieskoncentrowany odpływać w kierunku wschodnim, lokalnie północno-wschodnim.

Taki kierunek podyktowany jest naturalnym ukształtowaniem terenu i związanymi z tym kierunkami spadku. Naturalny stan spływu wód został zakłócony poprzez wybudowanie w obrębie działki nr [...] budynku gospodarczego oraz szczelnej betonowej podmurówki ogrodzenia pomiędzy tymi działkami.

Badania biegłych potwierdziły wskazania wnioskodawcy A. J., który już we wniosku inicjującym postępowanie podał, iż ww. konstrukcje budowlane zostały posadowione poprzecznie do kierunku spływu wód powierzchniowych. Takie działanie doprowadziło do zablokowania naturalnego odpływu wód napływających od strony zachodniej i ich kumulację m.in. na działce [...] i [...]. Z uwagi na głębokie posadowienie obu budowli (biegli dokonali w tym zakresie prac odkrywkowych - zał. nr 5) biegli dodatkowo stwierdzili, iż budowle te stanowią skuteczną blokadę dla spływu wód powierzchniowych. Biegli przy tym określili maksymalny zasięg rozlewiska (przy uwzględnieniu pomierzonych rzędnych terenu) na załączniku nr 2.1, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonej w aktach dokumentacji zdjęciowej.

Biegli ocenili również zdolności do odbioru wody przez istniejący obecnie system odbioru wody, zaprojektowany w budynku na działce nr [...] i wskazali, iż jest on nieskuteczny, między innymi z uwagi na dużą powierzchnię połaci dachowej, skierowanej na działki wnioskodawcy, wynoszącej 340 m - budynek garażu oraz 40 m² - sąsiedni budynek stodoły. Będzie to miało miejsce w trakcie opadów nawalnych, roztopów, czy też zablokowaniu rynny np. przez śnieg i lód.

Biegli, co również wynika w sposób bezsprzeczny z treści opinii, odnieśli się w sposób kompleksowy do uwag stron zgłaszanych w toku postępowania. Między innymi ustosunkowali się do żądania odwołującej, aby wody skierować w stronę drogi powiatowej. Ocenili, iż istnienie wyższego terenu, zwanego w aktach sprawy "górką", na terenie działki nr [...] nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem występujące wzniesienie terenu w północnej części działki nr [...] nie leży na linii naturalnego spływu wód z podtapianej części działki nr [...] na działkę sąsiednią nr [...]. Nawet, jeśli teren ten zostałby w tej części obniżony, to przeprowadzenie wody przez to wzniesienie w kierunku drogi powiatowej byłoby wymuszone w sposób sztuczny poprzez istnienie podmurówki ogrodzenia i niezgodne ze stanem naturalnym. Żądanie w tym zakresie właściciela działki [...], by wodę skierować w kierunku jezdni jest niezgodne ze stanem pierwotnym i wiąże się ze sztucznym, wymuszonym przekierowaniem odpływu z kierunku zachodniego w kierunku północnym, ponadto na tego typu odprowadzenie wody jest konieczne uzyskanie zgody zarządcy drogi.

Ponadto biegli ustosunkowali się również do twierdzeń A. Z., iż to wody z połaci dachowej budynku wnioskodawcy miałyby bezpośrednio powodować podtopienia działki nr [...]. Biegli ustalili, iż wody te odprowadzane są na teren własnej działki nr [...] - do studni chłodnej z drenażem rozprowadzającym po działce nr [...]. W przypadku pełnego wysycenia woda spływa powierzchniowo, w stanie naturalnym ten proces by również występował.

Biegli swoje ustalenia poparli, jak już nadmieniono, pomiarami, badaniami oraz analizami, zaś wnioski wynikające z opinii udokumentowali w załącznikach do opinii na wykonanych mapach, szkicach, dokumentacji fotograficznej, jak również nagraniu wideo, stanowiącym załącznik do opinii.

Konkludując swoje ustalenia biegli kategorycznie stwierdzili (str. 17-18 opinii), iż doszło do zmian stanu wody na gruncie działki nr [...] w postaci zablokowania spływu powierzchniowego wód opadowych i/lub roztopowych z kierunku zachodniego poprzez usytuowanie prostopadle do linii spływu obiektów budowlanych w jej obrębie, tj. budynku garażowego oraz szczelnego ogrodzenia o betonowej podmurówce. Wskutek ww. działań doszło do zatrzymania spływu wód i ich nagromadzenia w powstałej niecce bezodpływowej na dz. [...], obejmującej również dz. [...].

Ponadto na działce [...] dokonano jej miejscowego podwyższenia wskutek zdeponowania nasypu, co w rejonie furtki usytuowanej w zachodniej krawędzi działki [...] także stanowi przeszkodę dla swobodnego odpływu wód. Oprócz powyższego w niniejszej sprawie mamy do czynienia również z bezpośrednim odprowadzaniem wód na dz. [...] z połaci dachowej budynku garażowo-gospodarczego, części połaci z sąsiedniej stodoły oraz korytka odwodnieniowego, zlokalizowanego przy ścianie budynku garażowego od strony zachodniej, usytuowanych na dz. nr [...].

Biegli opiniujący w sprawie, przy zaproponowaniu sposobu rozwiązania zaistniałego problemu, wzięli pod uwagę fakt, iż działania, które mogą zapobiegać powstawaniu szkody mogą przybrać różną postać. Z uwagi na fakt zagospodarowania działek objętych badaniem przywrócenie stanu poprzedniego jest niemożliwe i nieopłacalne chociażby z ekonomicznego punktu widzenia. Obowiązek nakładany na sprawcę naruszenia stosunków wodnych nie powinien być bowiem dla niego zbytnio dolegliwy i przy zastosowaniu odpowiednich rozwiązań organy administracji publicznej również winny brać pod uwagę i tę okoliczność. Stąd też rozważania dotyczące możliwości przywrócenia stanu poprzedniego, w ocenie Kolegium, są niecelowe.

Biegli, mając na uwadze powyższe, zaproponowali w treści opinii najskuteczniejsze oraz najprostsze rozwiązanie zaistniałego problemu, które również byłoby najbardziej opłacalnym, pod względem ekonomicznym. Jest to wybudowanie betonowego wodościeku wzdłuż wschodniej krawędzi dz. [...] tuż przy budynku garażowym na odcinku od granicy z działką nr [...] do drogi powiatowej, ze spadkiem w kierunku północnym. To rozwiązanie mogłoby zostać zrealizowane tylko w przypadku możliwości ugodowego załatwienia sprawy i zgody na nie przez właścicieli działek [...] oraz [...], bowiem wymaga wykonania prac w obrębie działki [...]. Ponadto powyższe finalnie wymagałoby uzyskanie zgody zarządcy drogi.

Organ I instancji, dążąc do jak najprostszego i ugodowego załatwienia sprawy, pismami z dnia 15 kwietnia 2019 r. zwrócił się do właścicieli działek [...] oraz [...] o wyrażenia zgody na zawarcie ugody o treści odpowiadającej obowiązkom określonym powyżej przez biegłych. A. Z. oraz Z. G. wyraziły zgodę na powyższe, jednakże A. J. w piśmie z dnia 2 maja 2019 r. oświadczył, iż nie wyraża zgody na tego rodzaju rozwiązanie. Zbędnym zatem stało się zwracanie do zarządcy drogi.

Ponadto organ I instancji, po otrzymaniu opinii biegłych, realizując dalsze wnioski z niej płynące, zwrócił się również do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie legalizacji budowy spornego budynku garażowego. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. PINB w [...] odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Biegli na str. 21-22 opinii, w przypadku niemożliwości zrealizowania wariantu ugodowego, zaproponowali dwa sposoby rozwiązania problemu podtopień na działce wnioskodawcy, które są równorzędne. Wariant I - w ocenie organów odwoławczego - byłby jednakże nieuzasadniony z uwagi na koszty jego realizacji oraz zakres prac, jakie należałoby przeprowadzić w związku z jego wykonaniem. Wymaga on bowiem "przesunięcia" ściany budynku garażowego o 0,5 m, co jest równoznaczne ze zburzeniem przedmiotowej ściany, koniecznością wykonania nowego fundamentu, wybudowania nowej ściany konstrukcyjnej budynku, jak również zmian w obrębie połaci dachowej. Powyższe wymagałoby dużego nakładu finansowego po stronie osoby zobowiązanej, stąd też - w ocenie tutejszego Kolegium - organ I instancji zasadnie zdecydował się na nałożenie obowiązku przedstawionego przez biegłych w wariancie 2, polegającego na przebudowie dachu w taki sposób, aby miał on spadek w kierunku wschodnim, jak również wykonanie perforacji ściany budynku, wykonaniu otworów oraz wewnętrznego systemu zbierającego wody (wewnątrz tego budynku znajduje się już rura odbierająca wodę, także usytuowanie drugiej z rur nie ograniczy właścicielce działki nr [...] możliwości korzystania z tego budynku). Zebrane wody mają być odprowadzone na powierzchnię biologicznie czynną działki [...], a nie na przykład w kierunku drogi (co wymagałoby dodatkowej zgody zarządcy drogi).

W ocenie Kolegium wnioski wypływające z opinii odpowiadają materiałowi dowodowemu zgromadzonemu w aktach sprawy, znajdującemu swój wyraz w oświadczeniach i pisemnych stanowiskach wnioskodawcy, Pani Z. G., jak również zgromadzonej w aktach dokumentacji fotograficznej. Opinia przedłożona do akt cechuje się walorem kompleksowości i poprawności pod względem logicznym oraz formalnym. Organy administracji publicznej przeanalizowały jej treść w kontekście materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i uznały wnioski płynące z opinii za zasadne i korelujące z tym materiałem. Przy czym nie znalazły uznania uwagi wyartykułowane przez A. Z., a dotyczące szkodliwego działania podjętego przez wnioskodawcę - wywyższenie terenu, kierowanie wody z terenu swoich działek - co było przedmiotem dogłębnych ustaleń i oceny biegłego.

Odpowiadając dalej na zarzuty postawione w treści odwołania Pani A. Z. Kolegium dodatkowo stwierdza, iż nie sposób uznać, iż w sprawie organ I instancji nie ustalił, czy faktycznie doszło do szkody. W ocenie odwołującej organ winien zaczekać do sezonu opadowego, aby stwierdzić fakt zalewania wody. Organ odwoławczy stoi jednak na stanowisku, iż powyższe jest niecelowe, bowiem fakt wystąpienia szkody, w rozumieniu opisywanym uprzednio przez Kolegium, został niewątpliwie stwierdzony. Ponadto pomiędzy działaniami właścicielki działki [...] a powstałą szkodą istnieje bezsprzeczny związek przyczynowo-skutkowy, stąd też zastosowanie w tym konkretnym przypadku normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest zasadne. Odwołująca nie dostrzega bowiem, iż - jak wynika to z orzecznictwa sądów administracyjnych - już sam fakt pojawienia się wody stojącej tam, gdzie jej wcześniej nie było na działce, pozostający w związku przyczynowo - skutkowym ze zmianą stosunków wodnych na działce sąsiedniej, jest już szkodą (tak m. in.

NSA w wyroku z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II OSK 159/16). Jak dalej wskazał Sąd w przywoływanym orzeczeniu, spowodowanie zaś przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z 2017 r. Prawo wodne, to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Także spowolnienie spływu wody z gruntów, spowodowane podwyższeniem terenu sąsiedniej działki stanowi jedną ze zmian stosunków wodnych na gruncie, o którym mowa w art. 29 ustawy z 2017 r. Prawo wodne.

Również roboty budowlane takie jak niwelacja terenu, podniesienie rzędnej terenu, wprowadzenie systemu drenażowego wokół budynku, czy też samo wybudowanie fundamentów może powodować zmiany stanu wody na gruncie, jeżeli ich efektem będzie zmiana naturalnego, dotychczasowego kierunku odpływu wód opadowych, naruszenie istniejącego systemu drenażowego, czy też przecięcie kierunku migracji wód podziemnych.

Z opisywaną powyżej sytuacją mamy bezsprzecznie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wybudowanie budynku na działce nr [...] oraz inne prace w jej obrębie spowodowały zatrzymanie naturalnego spływu wody z działek wnioskodawcy i skutkowały stagnowaniem wody w obrębie jego nieruchomości, do czego nie dochodziło w przeszłości. Zatem zauważyć należy, iż jak najbardziej zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 632/17, wskazał na konieczność zbadania znaczenia opisywanego budynku garażowego, usytuowanego na działce nr [...], dla stosunków wodnych panujących na analizowanym terenie, bowiem dokonana w tym zakresie analiza, a w szczególności specjalistyczne badania przeprowadzone przez biegłych dowiodły naruszenia stosunków wodnych.

W ocenie organu odwoławczego nie sposób również zarzucić organowi i instancji naruszenie art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. w zakresie braku ustalenia stanu faktycznego sprawy, braku ustalenia stanu naturalnego oraz stanu wód w przypadku braku wybudowania budynku garażowego na działce nr [...] oraz uznanie, iż w sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy wybudowaniem garażu na działce nr [...] a rzekomymi szkodami, do jakich ma dochodzić na działkach A. J. Powyższe okoliczności, w ocenie Kolegium, zostały ustalone w sposób bezsporny i znajdują swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.

Ponadto, jak już Kolegium wskazywało, organ ważył - przy nakładaniu obowiązku jego "uciążliwość" dla podmiotu zobowiązanego i wybrał ten, który będzie wymagał najmniejszego nakładu prac, dążąc uprzednio do możliwości zastosowania sposobu najprostszego (w formie ugody). W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 6 k.p.a., jak twierdzi odwołująca, gdyż nałożono na nią obowiązki niewynikające z przepisów powszechnie obowiązujące prawa. Otóż, w ocenie organu odwoławczego, również i ten zarzut jest chybiony, bowiem z treści art. 29 ust. 3 p.w. wynika wprost - jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. I to właśnie pod pojęciem urządzeń zapobiegających szkodom należy doszukiwać możliwości nałożenia na daną osobę obowiązku wykonania konkretnego rodzaju prac, których charakter oraz rodzaj nie może być skodyfikowany przez ustawodawcę, bowiem wynikają one wprost ze stwierdzonego stanu faktycznego danej sprawy.

Co zaś się tyczy opinii sporządzonej w niniejszej sprawie przez biegłą M. J., to nie może być ona uznana za miarodajny materiał dowodowy, w oparciu o który można tę sprawę rozstrzygnąć, bowiem zawiera błędne wnioski i konkluzje. Wartość dowodową tej opinii zakwestionował również WSA w Warszawie w wyroku wydanym w niniejszej sprawie. W sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest. art. 29 ust. 3 p.w., gdyż ustalony stan faktyczny, poparty specjalistyczną opinią biegłych A. i M. G., pozwolił na uznanie, iż w sprawie mamy do czynienia po pierwsze ze zmianą w stanie wody, która - po drugie - w sposób szkodliwy oddziałuje na nieruchomości sąsiednie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skonstatowało, iż bezspornie to na właścicielu danej nieruchomości spoczywa obowiązek takiego jej użytkowania, by nie powodować zmian w stanie wody na gruncie, wpływających szkodliwie na grunty sąsiednie, a jeżeli już do takiej niepożądanej zmiany dojdzie, to na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek usunięcia stwierdzonych przeszkód lub zmian. Nie jest istotne przy tym, czy do tych zmian doszło, na skutek prac, wykonanych przez obecnego właściciela nieruchomości, jego poprzednika prawnego, czy też osoby trzeciej (rozważania w tym zakresie mogą być przedmiotem np. postępowania przed sądem powszechnym w sprawie odszkodowawczej). Zastosowanie instrumentów przewidzianych w art. 29 ust. 3 p.w. wymaga wykazania przez organ prowadzący postępowanie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj.: wywołania przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, szkodliwego oddziaływania przez taką zmianę na grunty sąsiednie.

Te właśnie przesłanki w przedmiotowej sprawie zostały dowiedzione, co pozwoliło Wójtowi Gminy [...] na nałożenie decyzją z dnia [...] maja 2019 r., określonych w niej obowiązków na A. Z. W skardze skarżąca rozwinęła zarzuty podniesione w odwołaniu wskazując na naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. 1. art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 poz. 2096; dalej jako "K.p.a."), w zw. z art. 28 K.p.a., w zw. z art. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. 2018, poz. 1916) poprzez brak ustalenia z urzędu stron postępowania odwoławczego i w konsekwencji skierowanie Decyzji SKO do Z. G., która w dniu [...] sierpnia 2019 r. nie była już właścicielem działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz współwłaścicielem działek [...], z uwagi na fakt zawarcia w dniu [...] sierpnia 2019 r. umowy darowizny ww. działek na rzecz A. i P. M., a tym samym Decyzja SKO została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie co doprowadziło do nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.;
2. 2. art. 84 § 1 K.p.a., w. zw. z art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa w celu sprawdzenia m.in. czy A. J. faktycznie doznaje jakiejkolwiek szkody, czy fakt podsiąkania garażu należącego do niego (a wybudowanego w ramach samowoli budowlanej) nie jest efektem błędów związanych z jego projektowaniem, budową i technologią użytą do zabezpieczenia przed wilgocią, zagospodarowania otoczenia budynku (w szczególności zakopania beczki zbierającej wodę o niewystarczającej pojemności, zaś z protokołu oględzin nieruchomości z dnia [...] czerwca 2016 roku wynika, że budynek należący do A. J. "postawiony jest na bardzo niskiej pod murówce), podjętych lub niepodjętych prac ziemnych na działce numer [...] gdzie garaż ten się znajduje, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że A. J. doznaje szkód, a co więcej, że pomiędzy nimi a posadowieniem budynku garażowego na działce [...] istnieje związek przyczynowo - skutkowy, a tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;
3. 3. art. 6 K.p.a. poprzez nałożenie na skarżącą obowiązków niewynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, bowiem żaden artykuł ustawy Prawo wodne nie przewiduje uprawnienia organów administracji do wskazania w decyzji jakie konkretnie urządzenia zapobiegające powstawaniu szkód mają zostać wybudowane czy też zainstalowane, a tym samym to do właściciela gruntu należy wybór za pomocą jakich urządzeń zapobiegnie powstawaniu szkód na gruncie sąsiednim;
4. 4. art. 8 K.p.a., poprzez wydanie przez organy administracji decyzji w sposób podważający zaufanie Skarżącej do władzy publicznej, z naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, poprzez nakazanie wykonania skarżącej prac budowlanych kosztownych, które mogłyby zostać zastąpione pracami o mniejszym nakładzie finansowym i czasowym;
5. 5. art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i nieustalenie przez organy administracji jakie szkody miał rzekomo ponieść A. J., kiedy wystąpiły i na podstawie jakich dowodów okoliczności ta została ustalona;
6. 6. art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak ustalenia (i) czy na przedmiotowych działkach został zakłócony naturalny stan wód gruntowych oraz (ii) jaki byłby stan wód gruntowych w sytuacji gdyby na przedmiotowych działkach nie zostałby wybudowany budynek garażowy znajdujący się na działce numer [...] oraz budynek mieszkalno-garażowy znajdujący się na działce [...];
7. 7. art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków nielogicznych i uznanie, że rynna zainstalowana przez skarżącą na dachu budynku garażu położonego na działce numer [...], mająca na celu odprowadzanie wody z dachu budynku nie zapobiega zsuwaniu się mas śniegowych z dachu, które podczas rzekomych roztopów powodują podtapianie drogi, zaś w okresie zimowym rynny blokują możliwość odprowadzania wody roztopowej i opadowej z połaci dachowej do istniejącej instalacji, jak również podczas występowania opadów nawalnych wody opadowe przelewają się przez rynnę dachową, podczas gdy:
8. a. A. J. celowo niszczy rynny zamontowane na garażu Skarżącej, tak aby woda opadowa z dachu zalewała działki numer [...] i [...];
9. b. wobec ocieplenia klimatu w Polsce w ostatnich latach nie odnotowano znacznych opadów śniegu, które w okresie późnej zimy oraz wczesnej wiosny spadałby z dachu garażu znajdującego się na działce numer [...] na działki numer [...] oraz [...];
10. c. zainstalowanie rynien było zgodne z wnioskiem o wszczęcie postępowania A. J. z dnia 16 lutego 2016 r.;

a tym samym nie można uznać, że Skarżąca (i) zmieniła stan wód na przedmiotowych działkach, (ii) A. J. doznaje jakiejkolwiek szkody;

1. 8. art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 K.p.a., w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i uznanie, że w niniejszej stanie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy wybudowanym garażem znajdującym się na działce numer [...], a rzekomymi szkodami wskazanymi przez A. J., podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że (i) A. J. nie doznał realnych szkód, (ii) stan wód powstały na skutek legalnego zagospodarowania terenu istnieje na przedmiotowych działkach od kilkudziesięciu lat, (iii) A. J. samodzielnie w 2011 a następnie w 2012 roku podwyższył nawierzchnię początkowego odcinka istniejącej wówczas działki [...] (obecnie działki [...] oraz [...]) przez co w dalszym odcinku działki stworzyła się niecka w której gromadzi się woda;
2. 9. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i pominięcie stanowiska Z. G. zawartego w piśmie z dnia 7 września 2016 roku oraz stanowiska Skarżącej zawartego w piśmie z dnia 10 stycznia 2018 roku, co do tego, że budynek garażowo - mieszkalny A. J. został posadowiony w miejscu obniżenia terenu, na który spływają wody opadowe z działki [...], która została zaniedbana, zachwaszczona do wysokości około 2m wysokości co spowodowało powstanie na jej terenie zbiornika wód opadowych, które przy większych opadach wylewają się na sąsiednie działki, a tym samym nie jest pewne czy budynek garażowy należący do Skarżącej powoduje zalewanie działki należącej do A. J.;
3. 10. art. 80 K.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i wyprowadzenie z niego błędnych wniosków, jakoby stan wód na działkach m.in.: [...], [...] został naruszony przez Skarżącą, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że:
4. a. budynek garażowy wybudowany w 1987 r. na działce numer [...] został postawiony przez brata Skarżącej – A. Z., który postawił go za zgodą i wiedzą ojca A. J., tj. F. J. - poprzedniego właściciela działki [...];
5. b. budynek garażowy wybudowany na działce numer [...] nie jest samowolą budowlaną i jest legalnie użytkowany;
6. c. Skarżąca uzyskała pozwolenie na użytkowanie samowolnie pobudowanego budynku garażowego murowanego na działce [...];
7. d. budynek mieszkalno-garażowy na działce [...] należącej do A. J. został wybudowany w ramach samowoli budowlanej w 1995 roku;
8. e. na działkach budowlanych należących do A. J. oraz A. i P. M. były zalewane, jeszcze przed wybudowaniem budynku garażowego na działce [...], a tym samym stan wód na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] został ukształtowany w okresie od 32 lat do 24 lat temu, a więc jest to stan wód gruntowych istniejący legalnie i nie uległ on jakimkolwiek zmianom podlegających ochronie w trybie art. 29 PW, a nadto brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy wybudowaniem garaży na działce [...] a zalewaniem działek należących do A. J.;
9. 11. art. 85 § 1 K.p.a., w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia oględzin przedmiotowych działek w porach deszczowych oraz w okresie zimowo-wiosennym, a w konsekwencji oparcie decyzji organów administracji jedynie na dokumentacji fotograficznej nieodzwierciedlającej rzeczywistego stanu wód, bowiem dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez A. J. została wykonana przed kilkoma lat i została załączona do akt sprawy jako najnowsza dokumentacja fotograficzna;
10. 12. art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez brak ustosunkowania się przez Organ I instancji do różnic w (i) opiniach biegłych sporządzonych w niniejszej sprawie, tj. opinii inż. Mel. M. J. oraz opinii mgr. A. G. oraz mgr M. G., (ii) zeznań stron postępowania, wraz ze wskazaniem jakim dowodom Organ I instancji dał wiarę, a jakim dowodom wiary tej odmówił;
11. 13. art. 80 K.p.a., poprzez oparcie Decyzji SKO na niepełnej opinii biegłych mgr. A. G. i mgr. M. G., którzy w wydanej opinii nie wzięli pod uwagę działań A. J., które przyczyniły się do gromadzenia wody na dawnej działce numer [...], poprzez (i) podwyższenie nawierzchni początkowego odcinka ww. działki w latach 2011/2012, (ii) uniemożliwienie Z. G. wykonania obowiązku likwidacji studni nałożonego na nią decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] (iii) wykopania wzdłuż budynku garażowego Skarżącej rowka, do którego A. J. wlewane się nieczystości;
12. 14. art. 136 § 1 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego wobec wszelkich wątpliwości podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu od Decyzji Wójta Gminy [...] poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dodatkowych oględzin nieruchomości, dopuszczenia dowodu z opinii trzeciego biegłego oraz biegłego z zakresu budownictwa celem (i) ustalenia stanu wód jaki istniałby gdyby na działce numer [...] nie został posadowiony budynek garażowo-mieszkalny, (ii) czy faktycznie A. J. doznaje szkód,
13. 15. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy [...] w sytuacji, gdy organ I instancji nie przeprowadził całościowego postępowania dowodowego - w tym nie ustalił czy w niniejszej sprawie uczestniczki doznaje realnej szkody - a tym samym SKO utrzymało w mocy błędną decyzję organu I instancji, zamiast usunąć ją z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę prawną rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił przepis art. 29 ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), w myśl którego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wydanie decyzji w oparciu o powołany przepis wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak – z jakiej przyczyny, w szczególności czy z powodu dokonanych zmian, które szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty. Wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny może stanowić podstawę oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i podjęcia rozstrzygnięcia.

Inaczej ujmując dla zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego niezbędne jest łączne zaistnienie 2 przesłanek – zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie ma zatem wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest także ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą. Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, 77 § 1 k.p.a., z których wynika obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

W niniejszej sprawie został wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wyrok z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 632/17, uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...]. Dlatego też Kolegium zauważa, iż rozpoznając sprawę ponownie organy administracji publicznej obowiązane są do uwzględnienia stanowiska i wskazań, zawartych w tymże wyroku, do czego są zobowiązane wprost na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2018, 1302 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Zgodnie bowiem z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić, oceny prawnej i wskazań, wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu komentowanego przepisu obejmuje przy tym nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia chyba, że nastąpi zmiana stanu prawnego powodująca, że pogląd prawny sądu staje się nieaktualny. Podkreślić ponadto należy, że zarówno organ administracji, jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie, obowiązany jest zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 396 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo, w tym: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 896/00, publ. ONSA 2002/1/38 oraz wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r" sygn. akt I SA 2019/98, publ. ONSA 2000/3/129). Stąd też w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (tak między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 723/16, CBOSA). Dla rozpoznania istoty sprawy, jak wskazał na to WSA w Warszawie, konieczne jest dokładne ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wpływu sygnalizowanych w toku postępowania okoliczności na ukształtowanie się stosunków wodnych na analizowanym terenie.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia powołanych wyżej przepisów procesowych, gdyż pozostawiły niewyjaśnionymi wiele istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, zaniechawszy czynienia ustaleń w tym względzie. Przede wszystkim chodzi o całkowite pominięcie wyjaśnienia podnoszonego w toku postępowania zagadnienia dotyczącego wpływu budynku garażowego, powstałego według A. J. jako samowola budowlana, na stosunki wodne na działce ew. nr [...]. W ocenie skarżącego wzniesienie tego budynku przez A. Z. spowodowało naruszenie stosunków wodnych, gdyż jest on posadowiony w poprzek spływu wód powierzchniowych, tamując naturalny wpływ wód opadowych, a nadto dach budynku został wykonany ze spadkiem na teren działki [...] stanowiącej drogę dojazdową, zaś system odprowadzania wody z dachu tego budynku nie sprawdza się przy obfitych opadach, gdyż część wody z dachu spływa bezpośrednio na działkę nr [...].

Ten aspekt sprawy, który nie został w najmniejszym stopniu uwzględniony w materiale dowodowym odzwierciedlonym w aktach spawy, może mieć tymczasem kluczowe znaczenie dla jej załatwienia. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że przyczyna zmiany stanu wody na gruncie może decydować o tym, po jakie przepisy należy sięgnąć, by przywrócić właściwy stan wód, a co za tym idzie i o tym, jaki organ będzie w sprawie właściwy rzeczowo (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 sierpnia 2001 r., sygn. akt III RN 140/00, OSNP 2002, nr 4, poz. 84, wydany jeszcze w poprzednim stanie prawnym, oraz np. postanowienia NSA z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II OW 104/13, LEX nr 2203993, z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OW 4/16, LEX nr 2081419 i z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OW 37/16, LEX nr 2169223). Jeżeli w szczególności zmiana ta nastąpiła w wyniku naruszenia obowiązków ciążących na inwestorze realizującym budowę, to działania w ramach przysługujących mu kompetencji powinien podjąć organ nadzoru budowlanego.

W przypadku natomiast gdy jest ona konsekwencją zwykłego korzystania przez właściciela gruntu z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie, celem zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego (art. 36 ust. 1 i 2 ustawy) należy sięgnąć po art. 29 ust. 3 ustawy. Kryterium rozgraniczające zakresy zastosowania ostatnio przywołanego przepisu oraz przepisów regulujących środki przysługujące organowi nadzoru budowlanego rysuje się więc jasno, lecz jego prawidłowe zastosowanie w danej sprawie musi uwzględniać indywidualne i konkretne okoliczności jej stanu faktycznego. Pierwszym i zasadniczym warunkiem prawidłowego zastosowania każdego przepisu jest wszak ustalenie i wstępna ocena faktów podlegających subsumcji. Inaczej jego wykładnia i wynikające z niej wnioski co do możliwości realizacji jego dyspozycji następują w oderwaniu od realiów rozstrzyganej sytuacji.

Natomiast w tej sprawie organy obu instancji poprzestały na odwołaniu się do opinii biegłego, nie zważając, że w świetle tych przepisów jest ona tylko jednym z dowodów, który powinien podlegać weryfikacji w zestawieniu z pozostałym materiałem dowodowym (zob. np. wyrok NSA z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1887/14, LEX nr 2113138). Brak należytego wyjaśnienia tej kwestii powoduje, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co skutkuje uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organów obu instancji. W postępowaniu ponownym, kierując się obowiązkiem kompleksowego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, organ I instancji uzupełni materiał dowodowy w zakresie wskazanym w niniejszym wyroku, a następnie dokona jego oceny i w zależności od uzyskanych wyników wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Zgodnie z zaleceniami WSA w Warszawie, zaprezentowanymi w wydanym w sprawie wyroku, organ powinien: wyjaśnić podnoszone w toku postępowania zagadnienie, dotyczące wpływu budynku garażowego na stosunki wodne, a dach budynku został wykonany ze spadkiem na teren działki [...], stanowiącej drogę dojazdową, zaś system odprowadzania wody z dachu tego budynku nie sprawdza się przy obfitych opadach, gdyż część wody z dachu spływa bezpośrednio na działkę nr [...]. Temu aspektowi sprawy, który nie został uwzględniony w materiale dowodowym, odzwierciedlonym w aktach sprawy, Sąd przypisał kluczowe znaczenie dla jej załatwienia.

Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, dołączył do akt między innymi decyzję PINB w [...] z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], którą udzielił pozwolenia na użytkowanie samowolnie pobudowanego budynku garażowego murowanego na działce nr geod. [...] położonej w m-ści [...], gm. [...] stanowiącej własność A. Z. zam. [...] gm. [...]. Powyższe oznacza zatem, iż budynek ten został wzniesiony legalnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - na skutek jego legalizacji w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Stąd też fakt jego istnienia na przedmiotowej nieruchomości oraz wynikające z tegoż faktu konsekwencje należy rozumieć jako zwykłe, naturalne korzystanie przez właściciela z gruntu rzeczonej nieruchomości, jak i znajdujących się na niej wód.

Organ I instancji w przedmiotowej sprawie ustalił, iż sporny budynek został zalegalizowany, czego nie uczynił przed wydaniem wyroku przez WSA w Warszawie w niniejszej sprawie. Powyższe pozwala zatem przyjąć, iż mamy do czynienia z legalnym, naturalnym korzystaniem z terenu, zaś czynności w sprawie nie może przeprowadzić już organ nadzoru budowlanego, gdyż takowe podjął na etapie legalizacji. Jak wskazuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, procedura wskazana w treści art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r. jest niezależna od procedur prawnobudowlanych, zawartych w przepisach Prawa budowalnego. Organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych. Organy nadzoru budowlanego zajmują się zatem kwestią odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym w zakresie zmiany zagospodarowania terenu i spowodowaną tymi okolicznościami ewentualną zmianą stosunków wodnych.

Procedura wskazana w treści art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. jest niezależna od procedur prawnobudowlanych, zawartych w Prawie budowlanym, dlatego należy stwierdzić, że oba organy właściwe były w zakresie własnych kompetencji do oceny wskazanego przez skarżącą stanu faktycznego zaistniałego w sprawie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1869/17). Powyższe znajduje swoje potwierdzenie w treści wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2918/14, w którym Sąd jednoznacznie wywiódł, iż przez stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 p.w. należy rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie jak i stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu, np. w wyniku budowy określonych obiektów budowlanych, a zatem nie tylko naturalne ukształtowanie terenu, ale i takie, które jest wynikiem działań inwestycyjnych znajdujących umocowanie w stosownych decyzjach. Analogiczne stanowisko jest prezentowane również w wyrokach NSA – por. np. z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2492/15 z dnia 6 czerwca 2017 r., CBOSA

Należy przy tym zaznaczyć, że nawet ewentualnie legalne wykonanie robót drogowych (co w kontrolowanej sprawie wymaga zbadania) i to choćby nawet na podstawie ważnego pozwolenia na modernizację drogi, nie uchyla konieczności oceny, czy nie doszło w danym przypadku do wypełnienia dyspozycji art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Po pierwsze, nie można wykluczyć, że nawet prawidłowo wydane i wykonane pozwolenie może prowadzić do skutków, o których mowa w tym przepisie. Po drugie, nie można wykluczyć, że w wyniku nieprawidłowego wykonania robót budowlanych do skutków takich dojść może (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2016 r., II OSK 2918/14, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie organ nie odniósł się do zakresu przedłożonej opinii, w aspekcie porównania jej z opinią poprzednio sporządzoną w sprawie, w kontekście dokonania w międzyczasie zmian na gruncie. W trakcie rozprawy, który się odbyła 19 sierpnia 2020 r. skarżąca podała, że po pierwsze kwestionuje wykonanie uprzednio nałożonych nakazów na sąsiada, po drugie zrealizowane zostały prace, które nie zostały objęte rozważaniem organów, np. nawiezienie ziemi, po trzecie nie został zrealizowany pkt 1 wniosku z opinii technicznej z lipca 2016 r. (w postaci wyprofilowania drogi dojazdowej).

Nierozważenie tych kwestii przez organ świadczy o niedokładnym rozważaniu stanu sprawy, w kontekście jej całokształtu.

Nadto zastrzeżenia do opinii sporządzonej w styczniu 2019 r. zostały wyrażone w odwołaniu, jednak organ nie odniósł się do nich w wystarczający sposób i nie zwrócił się do biegłego o ewentualne wyjaśnienia, czy rozwinięcie opinii.

Organ nie ustosunkował się do wszystkich twierdzeń i wniosków skarżącej.

Wymienione uchybienia naruszają art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 15, 107, 138 § 1 pkt 1 tego aktu.

Obowiązek zwrócenia się przez organ do rzeczoznawcy, celem otrzymania wyjaśnień podkreślany jest w orzecznictwie. W ocenie NSA organ administracji jest obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest opinia biegłego, domagać się wyjaśnień od biegłego w razie, gdy opinia, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy, niejasności, braki lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. np. wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 534/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 556/15, CBOSA, NSA wywodził, że oparcie się na dowodzie, jakim jest operat szacunkowy, którego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych, nie zwalnia organu administracji, z obowiązku oceny jego wiarygodności, ani nie odmawia organowi prawa do wystąpienia do rzeczoznawcy o udzielenie dodatkowych wyjaśnień, czy uzupełnienia operatu o niezbędne do orzekania elementy.

Skład orzekający podziela wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1246/08, CBOSA stanowisko, iż "Obowiązkiem organu administracji, jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Organ administracji nie jest związany opinią".

Oceniając postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, w kontekście zasad ogólnych i przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7, w zw. z art. 77, art. 80 i art. 15, 107 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd doszedł do przekonania, że wymienione przepisy zostały naruszone, a biorąc pod uwagę merytoryczną istotę podniesionych przez skarżącą zarzutów, uprawnione jest stwierdzenie, że ich niewyjaśnienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zastosuje się do zaprezentowanej w niniejszym orzeczeniu oceny prawnej. W pierwszej kolejności organ wystąpi do biegłego A. G. o przedłożenie wyjaśnień lub uzupełnienie opinii w opisanych wyżej kwestiach wątpliwych, w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, zobowiązując do odniesienia wypowiedzi biegłego do aktualnego stanu na gruncie, w tym robót, wykonanych na działce A. J., z uwzględnieniem m.in. wpływu na poziomu wód gruntowych poziomu drogi dojazdowej. Po otrzymaniu wyjaśnień biegłej, organ dokona oceny wiarygodności i przydatności dla sprawy opinii, w kontekście przedłożonych wyjaśnień, o których poinformuje strony postępowania.

W zależności od poczynionych ustaleń, respektując zasadę dwuinstancyjności postępowania, organ wyda stosowny akt, który uzasadni, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Z przytoczonych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i 205 P.p.s.a. oraz § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).