Uzasadnienie
Pismem z dnia 11 lutego 2015 r. (data wpływu do organu), działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej: u.s.g.), A. K. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...], w której żądał stwierdzenia nieważności ww. uchwały w części obejmującej § 7 planu w zakresie ustalenia dopuszczalnej wysokości zabudowy na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ulicy [...] w [...], określonej na rysunku planu na 8,5 m.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem ww. działki, a uchwalony zapis w § 7 planu, dotyczący dopuszczalnej wysokości budynków na 8,5 m na działce nr [...], narusza jego interes prawny. Ograniczenie wysokości zabudowy na terenie oznaczonym symbolem MU I nie znajduje uzasadnienia w zestawieniu z dopuszczalną wysokością zabudowy 10,5 m na działkach sąsiednich, położonych wzdłuż ulicy [...], [...] oraz [...] (naprzeciwko przedmiotowej nieruchomości). Nieuzasadniony wyjątek przewidziano tylko dla kilku działek przy ulicy [...], m.in. dla posesji skarżącego. W konsekwencji, ograniczenie możliwość projektowanej zabudowy do wysokości budynku do 8,5 m stanowi niedopuszczalne ograniczenie prawa własności w związku z regulacją przewidzianą w art. 140 kodeksu cywilnego, a także nadużycie władztwa planistycznego przyznanego gminie.
Skarżący w skardze powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r. w sprawie IV SA/Wa 340/11, stwierdzający nieważność § 7 przedmiotowego planu w odniesieniu do działki nr [...] z tego samego obrębu. W tym przedmiocie orzekał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie II OSK 2081/11, oddalającym skargę kasacyjną od ww. wyroku sądu
I instancji. Ponadto skarżący powołał się na art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zasadę równości wszystkich wobec prawa), ponieważ w obu sprawach stan faktyczny jest identyczny.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] (dalej: Rada Miasta, organ) wniosła o jej oddalenie wskazując, że do zaskarżonego planu mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i całe postępowanie planistyczne odbywało się na podstawie przepisów tej ustawy. Organ stwierdził, że władztwo planistyczne nie zostało przekroczone przy uchwaleniu kwestionowanego skargą planu. To właśnie plany zagospodarowania przestrzennego są środkiem określania dopuszczalnego sposobu korzystania z własności. Przy sporządzaniu planu nie naruszono trybu ani zasad postępowania, jak również zagwarantowano poszanowanie własności i zasadę zrównoważonego rozwoju.
Odnosząc się do meritum sprawy organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie szczególne znaczenie dla zasad kształtowania zabudowy ma bliskie położenie rezerwatu przyrody [...]. Jest to największy w południowej części [...] kompleks leśny, będący miejscem bytowania chronionych gatunków roślin i zwierząt, spełniający ważne funkcje aerosanitarne, ochronne oraz zdrowotno-rekreacyjne. Działka skarżącego położona jest w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, w bliskiej odległości od granicy [...]. Mając na uwadze ochronę krajobrazu oraz zgłaszaną przez mieszkańców potrzebę stworzenia kameralnego osiedla, w planie przyjęto zasadę zmniejszającej się intensywności i wysokości zabudowy od ulicy [...] w stronę lasu (zasadę strefowania). Dlatego najwyższą zabudowę 12 m – zaplanowano wzdłuż ulicy [...], co ma stanowić barierę akustyczną od tej ulicy dla pozostałej części osiedla w większości z zabudową jednorodzinną.
Wysokość zabudowy mieszkaniowej wewnątrz osiedla, zgodnie z założeniem mającym na celu przede wszystkim ochronę krajobrazu (widoku na lizjerę lasu), powinna zmniejszać się w miarę zbliżania się do jego granicy. Z przyjętej przez organ zasady strefowania wynika, że im bliżej [...], tym parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy powinny być mniej intensywne. Dotyczy to wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej i intensywności zabudowy oraz wysokości zabudowy.
Przyjęta zasada zmniejszania się wysokości: 12 m – 10,5 m – 8,5 m uległa modyfikacji po analizie wysokości istniejących budynków. Niektóre kwartały przyległe do lasu, dla których zgodnie z zasadą powinna być przypisana wysokość 8,5 m, zostały wcześniej zabudowane budynkami o wysokości około 10 m. Jedynie w tych przypadkach wysokość zabudowy ustalono na 10,5 m. Organ podał, że okoliczność istnienia w dacie uchwalenia planu na innych terenach zabudowy wyższej nie zwalnia gminy od obowiązku kształtowania nowej zabudowy w sposób uwzględniający konieczność uporządkowania przestrzeni, powstrzymania jej degradacji oraz ochronę walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Jest to całkowicie uzasadnione dla terenu położonego w sąsiedztwie rezerwatu przyrody. Dla kwartału, w którym znajduje się działka skarżącego, ograniczenia takie uzasadnione są również położeniem na terenie ochrony hydrogeologicznej (zlewni [...]), charakteryzującym się wysokim poziomem wód gruntowych.
Dodatkowo organ wskazał, że przy dopuszczalnej wysokości zabudowy do 8,5 m istnieje możliwość przekroczenia tej wielkości o 10%, co pozwala na realizację budynku o wysokości 9,35 m, a taka ingerencja nie może być uznana za niedopuszczalne wkroczenie w sferę uprawnień właścicielskich. Działając w ramach władztwa planistycznego do określania sposobu zagospodarowania nieruchomości, Rada Miasta dokonała niezbędnego wyważenia interesów. Z jednej strony zapewniła właściwe warunki dla jakości i ochrony środowiska, a z drugiej określiła sposób zagospodarowania działki skarżącego z poszanowaniem prawa własności.
W toku postępowania sądowego w dniu 19 maja 2015 r. skarżący zmarł (odpis skrócony aktu zgonu k. 41 akt sądowych), a w jego miejsce weszli następcy prawni: R. K., R. K. i M. K. (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku k. 65 akt sądowych). Ich pełnomocnik w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. oświadczył, że ww. popierają skargę w przedmiotowej sprawie (k. 64 akt sądowych).
Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. pełnomocnik organu złożyła wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej organu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2015 r. w sprawie IV SA/Wa 689/15, dotyczącej działki sąsiedniej, oznaczonej numerem [...], a posiadającej tożsamy charakter ze sprawą niniejszą (k. 97 akt sądowych). Pierwotnie Sąd oddalił powyższy wniosek pełnomocnika organu (postanowienie z dnia 6 kwietnia 2016 r. k. 97 akt sądowych), jednak po wysłuchaniu oświadczeń pełnomocników na rozprawie, precyzujących odpowiedź na skargę, z urzędu zawiesił postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie (k. 99 akt sadowych) na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Przedmiotowa sprawa dotyczy działki nr [...], objętej zaskarżonym planem, która sąsiaduje z jednej strony bezpośrednio z [...], a z drugiej strony z działką nr [...], położoną przy ulicy [...] w [...], co do której przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zawisła sprawa o sygnaturze II OSK 2244/15 w przedmiocie rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 689/15. W tejże sprawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2015 r. Sąd stwierdził nieważność § 7 zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia 15 lipca 2010 r. w odniesieniu do działki nr [...] w zakresie ograniczającym dopuszczalność zabudowy do wysokości 8,5 m.
Wprawdzie skarżący w przedmiotowej skardze powołał się na prawomocny już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r. o sygnaturze IV SA/Wa 340/11, który stwierdził nieważność § 7 zaskarżonej uchwały Rady Miasta również w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], położonej przy tej samej ulicy, tj. [...] i w tym samym obrębie, w zakresie ograniczającym dopuszczalność zabudowy do wysokości 8,5 m, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 25 grudnia 2011 r. w sprawie II OSK 2081/11, to jednak działka nr [...] znajduje się w nieco innych okolicznościach faktycznych.
Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu, złożonego na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r., działka nr [...] znajduje się poza granicą [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w terenie o większej intensywności, oznaczonym na planie symbolem MU III. Natomiast przedmiotowa działka nr [...] jest działką skrajną, pozostającą w granicach formy ochrony przyrody, jaką jest [...] Obszar Chronionego Krajobrazu i posiada symbol MU I, co uzasadnia stosowanie rygoru co do wysokości zabudowy do 8,5 m (vide: protokół rozprawy k. 98 akt sądowych). W takiej samej sytuacji faktycznej jest również działka nr [...], co do której będzie się wypowiadał Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku w sprawie IV SA/Wa 689/15.
Sąd w składzie orzekającym uznał, że zawieszenie przedmiotowego postępowania sądowego jest uzasadnione do czasu prawomocnego zakończenia sprawy IV SA/Wa 689/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ocena istnienia przesłanek zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz ich wpływu na przyszłe rozstrzygnięcie należy wyłącznie do Sądu. Decydują tu względy celowościowe, jak również jednolitość orzecznictwa.
Sąd, po wysłuchaniu pełnomocników organu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r., dostrzegł ścisły związek między przedmiotowym postępowaniem dotyczącym działki nr [...] przy ulicy [...] w [...] a postępowaniem zawisłym przed NSA, dotyczącym działki nr [...] przy ulicy [...] w [...]. Obie działki graniczą ze sobą bezpośrednio, leżą na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, na planie oznaczone są symbolem MU I, a skarżący w obu sprawach kwestionują maksymalną wysokość zabudowy na ich działkach do 8,5 m uchwaloną w zaskarżonym § 7 planu.
WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. w sprawie IV SA/Wa 689/15 wskazał, że ograniczenie wysokości zabudowy nie znajduje uzasadnienia w zestawieniu z dopuszczalną wysokością zabudowy na działkach położonych w sąsiedztwie, którą określono m.in. na 10,5 m. Argumentacja organu, iż przyjęta w planie wysokość zabudowy wynika z gabarytów zabudowy istniejącej, odległości od rezerwatu oraz z przyjętej zasady zmniejszania wysokości zabudowy w stronę [...], nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych. Nie wynika z nich, że wysokość zabudowy zmniejsza się w przybliżeniu do [...], co mogłoby służyć ochronie tego kompleksu leśnego, natomiast uzasadnione jest stanowisko, że działka nr [...] na przedmiotowym obszarze jest jedną z niewielu, gdzie będzie miało zastosowanie ograniczenie wysokości zabudowy do 8,5 m.
Z dokumentacji planistycznej przedmiotowej sprawy wynika, że kwartał oznaczony na planie symbolem MU I w obrębie [...] stanowi swoistą enklawę chronioną ze względów przyrodniczych, w której wysokość zabudowy wskazano na 8,5 m. NSA, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2015 r. w sprawie IV SA/Wa 689/15, wypowie się, czy taka enklawa ma prawo istnieć, czy też są podstawy do stwierdzenia nieważności § 7 zaskarżonego planu w odniesieniu do działki nr [...], co z kolei będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie co do działki nr [...] (bezpośrednie sąsiedztwo i tożsama sytuacja faktyczno-prawna).
Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zawiesił przedmiotowe postępowanie sądowe dotyczące działki nr [...] do czasu prawomocnego zakończenia sprawy IV SA/Wa 689/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.