Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 29 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2586/12

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Główny Geodeta Kraju (dalej "Geodeta"), po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej "skarżącej") od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej "Inspektora") z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...], orzekającej o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Inspektora z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...], utrzymał decyzję Inspektora z dnia [...] maja 2012 r. w mocy.
2. II. Zaskarżona decyzja Geodety zapadła w następującym stanie sprawy:
3. 1. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] Starosta Z. (dalej "Starosta") odmówił sprostowania w operacie ewidencji gruntów i budynków – obręb Z. dla jednostki rejestrowej nr [...] obejmującej działkę nr [...].
4. 2. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. (dalej "decyzją Inspektora z 2007 r.") Inspektor utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2007 r.
5. 3. Pismem z dnia 27 grudnia 2011 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Inspektora z 2007 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej "k.p.a.").
6. 4. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Inspektor odmówił uchylenia własnej decyzji z 2007 r.
7. 5. Skarżąca wniosła do Geodety odwołanie od decyzji Inspektora.
8. III. Rozpatrzywszy odwołanie od decyzji Inspektora zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] września 2012 r., Geodeta utrzymał decyzję Inspektora w mocy.

Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Geodeta wskazał w szczególności, co następuje:

1. 1. Wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dopuszczalne jest w razie jednoczesnego spełnienia się trzech przesłanek:
2. – ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe,
3. – okoliczności i dowody te istnieją w dniu wydania decyzji ostatecznej,
4. – okoliczności i dowody te nie były znane organowi administracji publicznej w chwili wydawania decyzji ostatecznej.
5. 2. Wnosząc o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Inspektora z 2007 r., skarżąca powołała jako nowe dowody opinię geodezyjną z dnia 28 listopada 2011 r. oraz mapę geodezyjną z dnia 15 listopada 2011 r.
6. 3. Przedłożone przez skarżącą dokumenty (opinia i mapa) zostały sporządzone w 2011 r., a więc po wydaniu decyzji Inspektora z 2007 r.
7. 4. W związku z faktem, że powołane przez skarżącą dowody, powstałe po wydaniu decyzji Inspektora z 2007 r., nie istniały w dniu wydania tej decyzji, a jednocześnie skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych faktów, nie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.
8. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję Geodety z dnia [...] września 2012 r., zarzucając orzeczeniu naruszenie:
9. – art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie nie wystąpiły istotne nowe okoliczności faktyczne i dowody, będące powodem wznowienia postępowania;
10. – art. 7, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku wnikliwego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w tym dokumentów, przedłożonych przez skarżącą.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w szczególności, co następuje:

1. 1. Nieruchomości położone w Z. przy ul. [...], składające się z parcel budowlanych l. kat. [...] i l. kat. [...] objęte były KW [...] i KW [...] i stanowiły gospodarstwo rolne nr [...] GM Z. jednostka rejestrowa [...]. Nie tworzyły domu z ogrodem, objętych jednostką rejestrową [...].
2. 2. Poprzednicy prawni skarżącej, O. i J. S., nie doprowadzili do dokonania poprawnych wpisów w księgach gruntowych.
3. 3. Z mapy geodezyjnej z dnia 15 listopada 2011 r. wynika, że O. S. była współwłaścicielką części parcel katastralnych [...] i [...].
4. 4. Opinia geodezyjna z dnia 28 listopada 2011 r. wykazała, że w momencie "przenoszenia parcel katastralnych [...] i [...] do Ksiąg Wieczystych" doszło do błędu, powodującego daleko idące komplikacje, a także swobodną interpretację stanu prawnego, geodezyjnego i kartograficznego po 1971 r.
5. 5. Nowym faktem, będącym przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie przez Inspektora decyzji z dnia 2 lipca 2007 r.
6. 6. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1979 r. znak [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nieruchomości położonej w Z., dotycząca działek o numerze ewidencyjnym [...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa. Dalsze postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zawieszone.
7. 7. W wyniku działań Starosty doszło do ponownego zagubienia działki o numerze ewidencyjnym [...] oraz do likwidacji z operatu ewidencji gruntów i budynków w 2010 r. – rejestru G – [...] – obwód Z.
8. 8. Niewłaściwe działanie organów administracji publicznej powoduje zmiany własnościowe i wywołuje długotrwałe postępowania administracyjne.
9. V. W odpowiedzi na skargę Geodeta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
6. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził, w konsekwencji czego skarga podlega oddaleniu.

1. VII. Kontrola legalności zaskarżonej obecnie decyzji Geodety prowadzi do następujących wniosków:
2. 1. Przedmiotem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, wszczętego z wniosku skarżącej o wznowienie – w związku z wystąpieniem w ocenie skarżącej przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Inspektora z 2007 r., było, zgodnie z art.149 § 2 k.p.a., przeprowadzenie przez Inspektora oraz Geodetę postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Obowiązkiem obu organów orzekających w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy podnoszona przez skarżącą przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, zdefiniowana w art.145 § 5 k.p.a., istotnie wystąpiła, a w razie stwierdzenia, że tak jest, zbadanie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji Inspektora z 2007 r. i orzeczenia w sprawie co do meritum, czy też do odmowy uchylenia decyzji. Zgodnie bowiem z art.151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:
3. 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo
4. 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Zgodnie z art.151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Zgodnie z art.146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Zgodnie z art.146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z powyższego wynika, że co do zasady uchylenie decyzji Inspektora z 2007 r. z racji wystąpienia przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., byłoby dopuszczalne wyłącznie w okresie pięciu lat od dnia jej doręczenia. Po upływie tego okresu dopuszczalne byłoby wyłącznie zastosowanie przez organy instytucji, o której mowa w art.151 § 2 k.p.a.

1. 2. Konstrukcja prawna przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. przedstawia się w sposób następujący - zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
2. 3. W ramach określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawy wznowieniowej, przesłankami wznowienia postępowania administracyjnego są "nowe okoliczności" i "nowe dowody", istniejące w dacie wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję i ujawnione po dacie jej wydania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1358/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Oznacza to, między innymi, że nowe okoliczności lub nowe dowody muszą istnieć w momencie wydawania decyzji kończącej postępowanie, którego dotyczy wniosek o wznowienie.
3. 4. Decyzja Inspektora, której dotyczył wniosek skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego, została wydana w 2007 r. Powołane przez skarżącą dowody, tj. opinia geodezyjna oraz mapa geodezyjna zostały natomiast sporządzone w 2011 r. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że nowe, przedłożone przez skarżącą dowody nie istniały w dacie wydania decyzji Inspektora z 2007 r.
4. 5. Jednocześnie stwierdzić należy, że ani z treści wniosku skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego, ani z przedłożonych dowodów nie wynikają takie okoliczności, które można by zakwalifikować jako nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dacie orzekania przez Inspektora w 2007 r.
5. 6. Podkreślenia wymaga, że dopuszczalność zarówno wznowienia postępowania administracyjnego, jak i oceny we wznowionym postępowaniu prawidłowości decyzji administracyjnej, jest bezwzględnie uzależniona od wystąpienia przesłanki wznowieniowej (w niniejszej sprawie art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Powyższe jest prostą konsekwencją zasady pewności obrotu prawnego, wyrażonej w art.16 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
6. 7. Instytucji wznowienia postępowania administracyjnego nie można zatem postrzegać jako nieograniczonego ramami czasowymi trybu postępowania, umożliwiającego kolejną weryfikację prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej, którego uruchomienie jest uzależnione tylko i wyłącznie od zgłoszenia w tym zakresie inicjatywy przez stronę, bez konieczności wykazania przez stronę spełnienia się rygorystycznych przesłanek formalnych. Sprawa administracyjna, będąca przedmiotem kwestionowanej przez skarżącą decyzji Inspektora z [...] lipca 2007 r. została rozpoznana w dwóch instancjach, albowiem decyzja Inspektora jest decyzją, wydaną w wyniku rozpatrzenia przez Inspektora odwołania skarżącej od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2007 r. Decyzja Inspektora z [...] lipca 2007 r. była następnie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 14 marca 2008 r., wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Gl 643/07, skargę skarżącej oddalił.
7. 8. W świetle powyższych uwarunkowań nie można uznać dopuszczalności kwestionowania przez skarżącą - w oparciu o dowody załączone do wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego - decyzji Inspektora z 2007 r., w sytuacji, w której przesłanka z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie zaistniała.
8. 9. Powołana przez skarżącą decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. została wydana już po wydaniu decyzji z 2007 r. Nie istniała więc w chwili wydawania decyzji z 2007 r. Tym samym, jej funkcjonowanie w obrocie prawnym nie powoduje dopuszczalności wznowienia postępowania, zakończonego wydaniem decyzji z 2007 r.
9. 10. W oczywisty sposób, wbrew stanowisku skargi, sama decyzja Inspektora z 2007 r., a zatem ostateczne orzeczenie administracyjne, którego dotyczył wniosek skarżącej o wznowienie postępowania, nie jest nową okolicznością ani nowym faktem, stanowiącym przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego tą decyzją.
10. 11. W świetle powyższych okoliczności orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że skarżąca nie przedstawiła żadnych faktów ani okoliczności, które mogłyby powodować konieczność wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji Inspektora z 2007 r. Tym samym, wbrew stanowisku skargi Sąd nie dopatrzył się naruszenia w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 ani art. 151 k.p.a., jak też naruszenia art. 7, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
11. VIII. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.