Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., działając z upoważnienia Marszałka Województwa Mazowieckiego, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy S., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 106 § 1 kpa, uzgodnił bez uwag warunki zawarte w projekcie decyzji inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach o nr [...] położonych w miejscowości K. gmina S. na rzecz I. i K. W. zam. [...], w zakresie melioracji wodnych. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że na przewidzianych do zabudowy działkach nie występują urządzenia melioracyjne.
Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli B. i K. K., podnosząc, że nieprawdą jest, iż na działce nr [...] nie występują urządzenia melioracyjne. Zdaniem odwołujących się cała działka nr [...] jest urządzeniem melioracyjnym, ponieważ znajduje się na niej rów i rury drenacyjne. Stwierdzili również, że geodeta dokonując inwentaryzacji nie naniósł na mapę zasadniczą ww. obiektów oraz istniejącego szamba. B. i K. K. wnieśli również o nakazanie organowi pierwszej instancji doprowadzenia do uporządkowania istniejącej melioracji wodnej.
W wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie podnosząc, że skoro w niniejszej sprawie organ właściwy w sprawie melioracji wodnych ustalił, iż w obrębie miejscowości K. nie występują urządzenia melioracyjne, to wydanie postanowienia o uzgodnieniu bez uwag przedłożonego temu organowi projektu decyzji o warunkach zabudowy jest zasadne. W uzasadnieniu wskazano również, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest ocena uwarunkowań planowanej inwestycji z uwagi na istniejące (objęte ewidencją) urządzenia melioracji wodnych, nie jest natomiast kwestia aktualizacji danych zawartych w ewidencji urządzeń melioracji wodnych,
Sygn. akt IV SA/Wa 26/08 zarządzania urządzeniami melioracji wodnych i ich konserwacja. Stwierdzono także, że z akt sprawy wynika, iż rów oraz rury drenarskie, o których mowa w zażaleniu, znajdują się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej, a zatem ich konserwacja i utrzymanie należy do zarządcy drogi.
Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. i K. K. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Marszałek Województwa Mazowieckiego uzgodnił, nie wnosząc uwag, warunki zawarte w projekcie decyzji inwestycji w zakresie melioracji wodnych pomimo, że na załączniku mapowym projektant nie umieścił usytuowania bezodpływowego zbiornika na nieczystości o pojemności 10 m3. Odnosząc się do stwierdzenia organu drugiej instancji, że rów oraz rury drenarskie znajdują się w pasie drogowym, w związku z czym ich usytuowanie i konserwacja należy do zarządcy drogi, skarżący podnieśli, że działka nr [...] jest własnością osób prywatnych i nikt z mieszkańców nie zlecał Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, aby utrzymywała i prowadziła konserwację urządzeń melioracyjnych znajdujących się na tej działce.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że wobec braku zaewidencjonowanych urządzeń melioracji wodnych w miejscowości K. uzgodnienie bez uwag projektu decyzji o warunkach zabudowy należy uznać za zasadne. Organ podniósł również, że ani rów przydrożny ani rury drenarskie na działkach objętych postępowaniem bądź na działkach sąsiednich nie są urządzeniami melioracji wodnych w rozumieniu ustawy Prawo wodne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło także, że budowa zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne jest częścią planowanej inwestycji i warunki realizacji tego urządzenia są przedmiotem postępowania głównego prowadzonego przez Wójta Gminy S., nie są natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, jako organu współdziałającego w zakresie melioracji wodnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Mając na względzie powyższe unormowania Sąd uznał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - zwanej dalej p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p.), w tym z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6). Oznacza to, iż postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, niemniej jednak pomimo wpadkowego charakteru "rządzi" się takimi samymi regułami procesowymi jak postępowanie zasadnicze.
Zatem i w tym postępowaniu organ uzgadniający winien kierować się zasadami ogólnymi i dowodowymi, jakie obowiązują w postępowaniu administracyjnym. W myśl wyżej wskazanych zasad postępowania administracyjnego organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa) i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 kpa), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), zaś wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 §1 i 3 kpa).
Zgodnie natomiast z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) organ odwoławczy winien rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę na nowo w jej całokształcie tj. samodzielnie ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją przesłanki do nałożenia na określony podmiot praw lub obowiązków administracyjnoprawnych. Organ odwoławczy pełni więc kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Podkreślić również należy, że strona składając zażalenie od postanowienia organu I instancji, ma uzasadnione prawo w szczególności żądać, aby organ odwoławczy rozpatrzył zarzuty, jakie formułuje ona w odniesieniu do wydanego postanowienia i ustosunkował się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.
Tymczasem z akt niniejszej sprawy i z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby przy jego wydaniu organ odwoławczy kierował się powyższymi zasadami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę ponownie na skutek wniesionego zażalenia ograniczyło się jedynie do kontroli zaskarżonego postanowienia organu I instancji, uchylając się od ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwe i rzetelne wyjaśnienie jej wszystkich aspektów. Organ nie dokonał również samodzielnie oceny, czy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego istnieją przesłanki do uzgodnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie melioracji wodnych. Utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji powinno być poprzedzone przeprowadzeniem przez organ odwoławczy postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów podnoszonych przez skarżących. Tymczasem w niniejszej sprawie organ w uzasadnieniu swego postanowienia nie odniósł się w ogóle do zarzutów podniesionych w zażaleniu przez skarżących, że na działkach przewidzianych do zabudowy znajdują się urządzenia melioracyjne oraz że organy rozpoznające sprawę oparły swoje twierdzenie o braku urządzeń melioracyjnych na przedmiotowych działkach na danych, które nie są zgodne ze stanem istniejącym na tym terenie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że skoro organ właściwy w sprawie melioracji wodnych ustalił, że w obrębie miejscowości K. nie występują urządzenia melioracyjne, to wydanie postanowienia o uzgodnieniu bez uwag przedłożonego temu organowi projektu decyzji o warunkach zabudowy jest zasadne, natomiast kwestia aktualizacji danych zawartych w ewidencji urządzeń melioracji wodnych nie należy do
Sygn. akt IV SA/Wa 26/08 przedmiotowego postępowania. Powyższe stwierdzenie organu świadczy również o braku oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności postanowienia, przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy stanowiska, że istnieją przesłanki do uzgodnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie melioracji wodnych, powinno zostać poparte powołaniem się na konkretny materiał dowodowy.
W ocenie Sądu w materiale dowodowy sprawy powinien znaleźć się dowód w postaci wyciągu z ewidencji obejmujący teren, na którym ma nastąpić lokalizacja inwestycji objętej uzgodnieniem, dowód z przeprowadzenia oględzin wyżej wskazanego obszaru, przy zastosowaniu art. 79 kpa, a nadto w uzasadnieniu podjętego aktu odniesienie się do twierdzeń skarżących dotyczących istnienia urządzeń melioracyjnych na działkach inwestycyjnych i niezgodności zapisów zawartych w ewidencji ze stanem na gruncie, czyli kwestii aktualizacji danych widniejących w ewidencji.
Przedstawione działanie organu odwoławczego, oprócz naruszenia powyższych regulacji procesowych, stanowi także naruszenie kolejnej z zasad postępowania administracyjnego, mianowicie zasady przekonywania unormowanej w art. 11 kpa, przez niewyjaśnienie stronie przesłanek rozstrzygnięcia. Największe znaczenie dla realizacji tej zasady ma właściwe uzasadnienie postanowienia, które winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z aktu administracyjnego, który otrzymuje strona powinno jasno wynikać jakie ustalenia faktyczne poczynił organ i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, jakimi w tym względzie kierował się przesłankami oraz jakie przepisy zastosował do dokonanych ustaleń. Tymczasem uzasadnienie sformułowane przez organ odwoławczy pod żadnym względem nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych sformułowanych w niniejszym orzeczeniu.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.